I OSK 949/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1990/11, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r., nr XXXVI/1077/2008 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa postanowieniem z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1990/11, odrzucił skargę R. P. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r., nr XXXVI/1077/2008 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że R. P. zaskarżył § 6 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r., Nr XXXVI/1077/2008, w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat zmienionej uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 stycznia 2009 r. Nr XLVII/1455/2009 w części uniemożliwiającej wydanie mu abonamentu mieszkańca. Skarżący wskazał, że jest właścicielem samochodu zarejestrowanego jako samochód ciężarowy o wadze 2,8 t. oraz od lat zamieszkuje w Warszawie. Od wejścia w życie ww. uchwały, z uwagi na fakt, że jego samochód jest zarejestrowany jako ciężarowy nie ma uprawnień do opłaty abonamentowej za parkowanie. W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy nie zgodziła się z zarzutami skargi, wnosząc o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że legitymacja procesowa do zaskarżania uchwał organu gminy do sądu administracyjnego wynika z art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. dalej zwana "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu tego w myśl art. 101 ust 2 u.s.g. nie stosuje się jeżeli w sprawie już orzekał sąd administracyjny i skargę oddalił. Sąd wskazał, iż przepis § 6 zaskarżonej uchwały był przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2258/09 oddalił skargę Ogólnokrajowej Spółdzielni Turystycznej "[...]" z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r., Nr XXXVI/1077/2008. W wyroku tym Sąd już wypowiedział się w zakresie zróżnicowania podmiotów uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej, wynikającej z § 6 zaskarżonej uchwały. A zatem ten sam przedmiot praw i obowiązków, o jakim mowa w skardze R. P., był już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny. Gdyby przedmiotem skargi były inne prawa i obowiązki wynikające z zaskarżonej uchwały, niż te wskazane w § 6, to w takim przypadku ww. skarga podlegałaby merytorycznej ocenie przez Sąd. Jednakże z uwagi na tożsamość przedmiotu niniejszej skargi z przedmiotem skargi Ogólnokrajowej Spółdzielni Turystycznej "[...]" z siedzibą w Warszawie, co do której WSA w Warszawie skargę oddalił, skarga wniesiona przez R. P. jest niedopuszczalna. Co do przesłanki negatywnej z art. 101 ust. 2 o samorządzie gminnym wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1117/08 (publ. LEX nr 493899) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skoro w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególny przypadek powagi rzeczy osądzonej (cechuje ją tylko tożsamość przedmiotowa), to na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powyższa skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. R. P. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniósł o jego uchylenie i merytoryczne uwzględnienie wniosku w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 101 ust. 2 u.s.g.; - art. 58 p.p.s.a. w zw. z art. 140 i 233 Kodeksu cywilnego; - art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; - art. 7 K.p.a. poprzez uznanie, że organ, którego skarga dotyczy nie wziął pod uwagę wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów oraz przyjęcie, iż organ władny był dać pierwszeństwo słusznemu interesowi obywateli. Zdaniem skarżącego kontrola legalności uchwał Rady Miasta dokonywana zarówno przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny, działający na podstawie skargi z art. 101 u.s.g., jest przedsięwzięciem złożonym, które trudno byłoby objąć jednym określeniem "sprawa" w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.s.g. Należy bowiem odróżnić te wszystkie sytuacje, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację pragną konkretnych osób. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest przecież możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 u.s.g. Trudno byłoby na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym. Tym bardziej, gdy merytorycznie skargi są różne i dotyczą innych okoliczności. Pokreślenia wymaga okoliczność, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza uchwał Rad Miasta, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Jako zasadny należało uznać zarzut odnoszący się do wykładni i zastosowania przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dokonując wykładni powyższych przepisów należy przyjąć, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, powoduje bowiem, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09, Wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07). Jak podkreśla się w piśmiennictwie argumentacja na rzecz takiej koncepcji granic rei iudicatae wychodzi z założenia i opiera się na wywodzie, że przyjęcie w tym zakresie stanowiska odmiennego prowadziłoby do pozbawienia niektórych osób prawa do ochrony ich indywidualnej sfery prawnej na drodze sądowej. Takie niebezpieczeństwo ujawnia się w szczególności, jeśli zastosować ją do tych form działania organów administracji, które kształtują sytuację prawną wielu adresatów i powodują różne skutki w sferach prawnych tych adresatów (np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zawierający różne ustalenia dla nieruchomości, należących do różnych właścicieli). "Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której ta sama forma działania organu administracji publicznej, kształtująca sytuację prawną wielu podmiotów prawa i powodująca różne skutki prawne w sferach prawnych różnych podmiotów prawa, będzie zgodna z prawem, jeśli zrelatywizuje się ją do sytuacji prawnej jednej osoby, natomiast niezgodna z prawem, jeśli się ją odniesie do sytuacji prawnej innej osoby. Co więcej, owa niezgodność z prawem występująca w sferze prawnej jednego podmiotu prawa może zostać przez sąd administracyjny w sprawie ze skargi innego podmiotu prawa niedostrzeżona, mimo dołożenia przez ten sąd najwyższej staranności oraz mimo że sąd, nie będąc związany granicami skargi, ocenia działanie bądź zaniechanie organu administracji publicznej pod kątem zgodności z całym obowiązującym porządkiem prawnym" (M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2004, nr 6, s. 96-97). Pozbawienie w tej sytuacji prawa do sądu tego innego podmiotu byłoby niesprawiedliwe ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Marta Romańska, Hanna Knysiak-Molczyk, Tadeusz Woś; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, wydanie 4, str. 785-786). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie stwierdził, że "z uwagi na tożsamość przedmiotu niniejszej skargi z przedmiotem skargi Ogólnokrajowej Spółdzielni Turystycznej "[...]" z siedzibą w Warszawie, co do której WSA w Warszawie skargę oddalił, skarga wniesiona przez R. P. jest niedopuszczalna". Tymczasem należy zaznaczyć, że Spółdzielnia w swojej skardze, którą oddalono wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2258/09, zarzuciła nierówne traktowanie właścicieli lokali i nieruchomości poprzez zróżnicowanie sytuacji właścicieli w zależności od faktu zameldowania w lokalu bądź nieruchomości. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący eksponuje, jego zdaniem niezgodne z Konstytucją RP, zróżnicowanie sytuacji właścicieli aut osobowych zarejestrowanych jako "ciężarowe", służących m.in. do prowadzenia działalności gospodarczej od sytuacji w jakiej znaleźli się właściciele aut osobowych, służących do celów prywatnych. Wnikliwa analiza uzasadnienia wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. wskazuje, że ocena legalności zaskarżonej uchwały nie była dokonywana w takim aspekcie, jaki wiąże się z indywidualnym interesem skarżącego przedstawionym w przedmiotowej skardze. W rezultacie Sąd I instancji niezasadnie uznał, że skarga R. P. jest niedopuszczalna w związku z tym, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek powagi rzeczy osądzonej. W konsekwencji podjęcia orzeczenia o odrzuceniu skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie badał ewentualnego naruszenia zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego skarżącego w zakresie w jakim nie uczyniono tego we wcześniejszym postępowaniu sądowym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.