II OSK 1454/12

Dnia 22 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1769/11 w sprawie ze skargi A.S. i M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1769/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. Jak wynika z uzasadnienia wyroku w dniu 18 lipca 2011 r. A. i M. S. złożyli u Starosty O. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków w miejscowości O. na działce nr [...]. Oczyszczalnia miała się składać z osadnika gnilnego o pojemności 2m3 oraz poletka rozsączającego 3 x 15 m. W dniu 2 sierpnia 2011 r. Starosta O. wniósł sprzeciw co do powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgłoszenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 powoduje konieczność wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu działalności gospodarczej w rejonie wsi O. (Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego z 1998 r. Nr 37 poz. 590) do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej na terenach M1 oraz M2, a w szczególności na fragmencie terenu M1 położonym w południowo-wschodniej części obszaru objętego planem, jeśli nie da się go podłączyć grawitacyjnie do systemu miejskiego - utrzymuje się oraz dopuszcza rozwiązania dotychczasowe, z gromadzeniem ścieków w okresowo wybieralnych, szczelnych zbiornikach. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. S. i M. S.. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2011 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że obowiązujący miejscowy plan stanowi element prawa miejscowego i musi być bezwzględnie respektowany - także w zakresie zgodności z planem zgłaszanego do realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Z przepisów właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na przedmiotowym terenie w czasie braku sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza się gromadzenie ścieków w okresowo wybieralnych, szczelnych zbiornikach. Z dokumentów załączonych do zgłoszenia przez państwa Siemieńców nie wynika, by planowana do realizacji przydomowa oczyszczalnia spełniała powyższe kryteria i posiadała szczelny, okresowo wybieralny zbiornik. Ze zgłoszenia wynika natomiast, że oczyszczalnia będzie posiadała poletko rozsączające o wymiarach 3 x 15 m. Organ stwierdził, iż zgłoszone do realizacji zamierzenie inwestycyjne nie może być zrealizowane na przedmiotowym terenie, ponieważ narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należało wnieść sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia. Dodatkowo organ II instancji wskazał na możliwość zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Skargę na tę decyzję wnieśli A. S. i M. S., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i w zw. z art. 11 k.p.a., jak również naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego. Uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie zarzutów podniesionych wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo wskazano, że bezpodstawne jest ustalenie organu odwoławczego, iż z dołączonej do zgłoszenia dokumentacji nie wynika, że przedmiotowa oczyszczalnia będzie posiadała szczelny, okresowo opróżniany zbiornik. Do zgłoszenia dołączono bowiem kopię aprobaty technicznej oraz kopię dokumentu Deklaracja zgodności, z których wynika zgodność osadnika gnilnego z obowiązującymi normami. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołali się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, a także na fakt, iż już na gruncie obowiązującego planu miejscowego Starosta przyjął skutecznie jedno zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na obszarze miejscowości O.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że zastosowanie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie objętym zgłoszeniem jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z cytowanego wyżej § 17 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego wynika jednoznacznie, że do czasu realizacji sieci kanalizacji na tym terenie dopuszcza się jedynie gromadzenie ścieków w okresowo wybieralnych, szczelnych zbiornikach. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu, iż zarówno w przypadku przydomowej oczyszczalni ścieków, jak i zbiornika bezodpływowego elementem instalacji jest "okresowo wybieralny szczelny zbiornik". W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie wyraźnie rozróżnia się "zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe" (§ 35 rozporządzenia) oraz "przepływowe szczelne osadniki podziemne, stanowiące część przydomowej oczyszczalni ścieków" (§ 37). Prawidłowe było przyjęcie, iż zbiornik "szczelny" to zbiornik "bezodpływowy". Niewątpliwie w obu przypadkach mamy do czynienia ze zbiornikami "okresowo wybieralnymi", jednakże zastosowanie poletka rozsączającego w przypadku przydomowej oczyszczalni ścieków sprawia, że osadnik podziemny, stanowiący część przydomowej oczyszczalni ścieków nie może być uznany za zbiornik szczelny w rozumieniu powołanego wyżej przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w orzeczeniach powołanych w uzasadnieniu skargi. W szczególności w sprawie sygn. II OSK 1115/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na zastosowanie "dynamicznej, funkcjonalnej" wykładni przepisów planu miejscowego, w sprawie sygn. II OSK 953/09 NSA powołuje się na wykładnię celowościową (teleologiczną), zaś w sprawie sygn. II SA/Gd 49/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytacza wykładnię systemową przepisów planu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że w opisanej sytuacji pierwszeństwo powinna mieć wykładnia literalna, która jednoznacznie wyklucza możliwość budowy oczyszczalni objętej zgłoszeniem. Organ tworzący przepisy prawa miejscowego nie może oczywiście uchwalać przepisów sprzecznych z innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jednakże w niniejszej sytuacji o takiej sprzeczności nie może być mowy. Do czasu wyeliminowania omawianego przepisu planu miejscowego dla rejonu wsi O. ma on moc obowiązującą i stanowi wyraz woli lokalnego prawodawcy do uporządkowania kwestii objętych planem w określony, wybrany przez siebie sposób. Taka regulacja nie stoi w sprzeczności również z powołanym przez skarżących przepisem dyrektywy 91/271/EWG. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i w zw. z art. 11 k.p.a. Prawdą jest, że ani organ I instancji, ani też Wojewoda [...] w swoich decyzjach nie odnieśli się do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów, niemniej uchybienie to nie wpłynęło w żaden sposób na treść rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (chyba, że chodzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego). W niniejszej sprawie takiego wpływu nie da się stwierdzić, bowiem organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wnosząc sprzeciw od dokonanego przez skarżących zgłoszenia. W skardze zwrócono uwagę, że Starosta O. w 2002 r. - a więc już pod rządami obowiązującego obecnie planu miejscowego - przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Trzeba jednak podkreślić, że w kolejnych latach wszystkie takie zgłoszenia skutkowały wniesieniem sprzeciwu. Nie można zgodzić się z zarzutem, że "organ administracji interpretuje ten sam przepis planu zagospodarowania w sposób całkowicie odmienny w identycznych stanach faktycznych". W opisanej sytuacji należy raczej upatrywać zmiany początkowo błędnej wykładni przepisu na prawidłową. Nie ma mowy o dowolności, skoro od 2002 r. wszystkie zgłoszenia były załatwiane w ten sam sposób. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. S. i M. S. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili naruszenie prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię § 17 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu działalności gospodarczej w rejonie wsi O. polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie dopuszcza możliwości wykonania na terenie objętym tym planem indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków; 2. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że wykonanie objętej zgłoszeniem skarżących indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w O., narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i upoważnia starostę do wniesienia sprzeciwu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, ewentualnie, w razie uznania, że nie ma podstaw do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie i Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zasadniczą kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest wykładnia treści § 17 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu działalności gospodarczej w rejonie wsi O. (Dziennik Urzędowy Województwa K. z 1998 r. Nr 37 poz. 590) w zakresie w jakim uchwałodawcza do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza rozwiązania dotychczasowe, z gromadzeniem ścieków w okresowo wybieralnych, szczelnych zbiornikach. W niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne skarżących przewiduje budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na należącej do skarżących nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, zgodnie z którym zamierzenie inwestycyjne skarżących w tym zakresie jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że oczyszczalnia ścieków jaką zamierzają zrealizować skarżący miała się składać z osadnika gnilnego o pojemności 2m3 oraz poletka rozsączającego 3 x 15 m. Z całą pewnością taki zespół urządzeń oczyszczalni nie jest tym samym co "szczelny zbiornik" służący do gromadzenia ścieków, okresowo wybieralny. Dla oceny tej nie ma przy tym znaczenia, czy rozwiązanie proponowane przez skarżących jest bardziej, czy mniej korzystne dla środowiska, a jedynie to, czy budowa oczyszczalni jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a taka zgodność w niniejszej sprawie z całą pewnością nie występuje, co uzasadniało wniesienie przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1115/07, przyjmującego, że ustalenie w miejscowym, planie zagospodarowania przestrzennego, iż do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. W sytuacji, gdy literalna wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości, a takich nie powinien budzić zapis o dopuszczeniu zastosowania "szczelnych zbiorników, okresowo wybieralnych", to tym samym organ jak i sąd administracyjny winien poprzestać na takiej wykładni przepisów planu. Kwestią odrębną jest to, czy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez organ administracji publicznej odpowiadają wymogom stosownych przepisów krajowych czy unijnych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest jednak kontrola czy zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca ma natomiast możliwość kwestionowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.u z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.