II SA/Łd 1325/11

Dnia 8 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...]r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 77 ust. 1 i ust. 3, art. 78 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wypowiedział użytkownikowi wieczystemu A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego udziału 1/1 części gruntu w Ł. przy ul. A [...], o powierzchni 4358 m², którego właścicielem jest Skarb Państwa. Jednocześnie zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego powyższego gruntu w wysokości 74 575,41 zł, która obowiązuje od dnia 1 stycznia 2011r. W uzasadnieniu wypowiedzenia Prezydent Miasta wyjaśnił, iż dotychczasowa wartość gruntu uległa zmianie i zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego wynosi aktualnie 2 485 847 zł. Opłata roczna stanowi zaś 3% nowej wartości. Dodał, iż z operatem szacunkowym można zapoznać się w Wydziale Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji UMŁ. W dniu 24 stycznia 2011r. Spółka A złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, obejmującego działkę nr [...], jest nieuzasadniona, względnie uzasadniona w innej wysokości, niż przedstawiona w zawiadomieniu Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. m.in. uwzględniającej wartość poniesionych przez poprzednika prawnego użytkownika wieczystego nakładów na infrastrukturę techniczną tego terenu. W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki zarzucił Prezydentowi Miasta, iż wypowiadając dotychczasową opłatę naruszył art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie uzasadnił istnienia przesłanek uprawniających do aktualizacji opłaty. Organ lakonicznie odesłał do operatu szacunkowego, co - w ocenie strony - nie spełnia wymogów uzasadnienia dokonanej aktualizacji. Zdaniem strony Prezydent Miasta powinien szczegółowo wykazać, dlaczego aktualizacja miała miejsce, co rozumie wyjaśniając, iż nastąpił wzrost stosunkowy, gdyż pozbawione jakiejkolwiek argumentacji wskazanie na operat szacunkowy nie stanowi spełnienia przesłanki udowodnienia zaistnienia przyczyn aktualizacji. W następstwie powyższego strona stoi na stanowisku, iż wypowiedzenie nie jest skuteczne. Nadto kwestionuje ustalenia ujęte w operacie, ponieważ wzrost wartości o taką kwotę w analizowanym okresie jest bardzo mało prawdopodobny. Wprawdzie wartość nieruchomości wzrosła, jednak był to wzrost rzędu kilkudziesięciu procent. W ocenie strony nie należy zapominać, iż wzrost ten nastąpił przy wydatnym, jeśli nie wyłącznym, udziale użytkownika wieczystego. Poprzednik prawny obecnego użytkownika wieczystego – Sp. z o.o. B – na nieruchomości wybudowała stację paliw wraz z infrastrukturą techniczną. Ówczesny użytkownik był zatem zmuszony do uzbrojenia terenu przed rozpoczęciem posadowienia budynku stacji i wiaty ponad dystrybutorami. Na tę infrastrukturę techniczną poniesione zostały łącznie nakłady w wysokości 282 937,49 zł. Okoliczności te zostały całkowicie pominięte przez organ. Reasumując, strona wniosła o uznanie przez Kolegium konieczności ponownego ustalenia wysokości opłaty rocznej oraz o zobowiązanie Prezydenta Miasta do sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości z uwzględnieniem poniesionych na nią nakładów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...]r., na podstawie art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 58 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwróciło Spółce A złożony wniosek. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Złożenie takiego wniosku nie zwalnia jednakże z obowiązku uiszczenia opłaty dotychczasowej, zaś w przypadku niezłożenia takiego wniosku - obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. Kolegium dodało, iż zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania w tych sprawach przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Przechodząc do meritum Kolegium wskazało, iż wypowiedzenie obowiązującej opłaty rocznej jest czynnością prawną, która dla swej skuteczności wymaga doręczenia użytkownikowi wieczystemu. Od daty doręczenia liczy się termin 30 dni do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Kolegium zaznaczyło, iż uruchomienie przez użytkownika postępowania w drodze wniesienia takiego wniosku, jest niezbędne. Jak wynika z akt sprawy użytkownik otrzymał wypowiedzenie w dniu 8 grudnia 2010r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, a zatem termin do wniesienia przedmiotowego wniosku liczony od dnia doręczenia upłynął w dniu 7 stycznia 2011r. Wniosek użytkownika został złożony w dniu 24 stycznia 2011r., a więc po terminie przewidzianym w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zaznaczył, iż termin ten jest terminem zawitym, co oznacza, iż jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia środka prawnego. Po tym terminie strony wiąże nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. W następstwie powyższego wniosek Spółki A jest bezskuteczny i nie podlega rozpatrzeniu, możliwe jest jednak przywrócenie uchybionego terminu w trybie i na zasadach określonych w art. 58-59 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże strona nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, dlatego też złożony wniosek, jako bezskuteczny, Kolegium zwróciło stronie. Spółka A zaskarżyła powyższe postanowienie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Strona, zarzucając naruszenie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek został złożony po terminie, wniosła o uchylenie wydanego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona wskazała, iż wypowiedzenie odebrała w dniu 27 grudnia 2010r., nie jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 7 grudnia 2010r., zatem termin upłynął dopiero w dniu 26 stycznia 2011r. Wniosek złożony został w dniu 24 stycznia 2011r., tym samym termin został bezsprzecznie zachowany. Strona zwróciła nadto uwagę na sprzeczność w argumentacji Kolegium, które wskazało, iż wypowiedzenie z dnia [...]r. strona odebrała w dniu 8 grudnia 2010r., zatem jeszcze przed jego sporządzeniem. Odnosząc się do właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona wskazała, iż co prawda art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, jednakże sprzeciw można wnieść tylko od orzeczeń co do meritum sprawy. Przepis art. 79 ust. 3 tej ustawy przewiduje tylko 2 rodzaje orzeczeń, tj. oddalające żądanie lub ustalające nową opłatę, a zatem właściwym jest sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, bądź oddalenie jako niezasadnej. Wskazując na zasadność wniosku o odrzucenie skargi Kolegium stanęło na stanowisku, iż art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, iż od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik może wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia, wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Natomiast do pozostałych aktów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wyklucza, zdaniem Kolegium, dopuszczalność zaskarżenia postanowień wydawanych przez Kolegium w sprawie o aktualizację opłaty rocznej i to zarówno zażaleniem, jak i wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na wypadek stwierdzenia, iż skarga jest dopuszczalna Kolegium powtórzyło, iż strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Przyznało, iż zachodzi sprzeczność pomiędzy datą wypowiedzenia – [...]r. - a wynikającą z potwierdzenia odbioru datą jego doręczenia - 8 grudnia 2010r., jednak -w ocenie organu - jest to oczywista omyłka w oznaczeniu daty wypowiedzenia, która nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ termin na złożenie wniosku biegnie od daty doręczenia wypowiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto - stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., które powołując się na przepisy art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102 z 2010r., poz. 651 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) dalej jako "k.p.a.", postanowiło zwrócić stronie skarżącej wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, wbrew stanowisku organu administracji zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie podlega kognicji sądów administracyjnych w trybie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i z tego też powodu brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Kolegium o odrzucenie skargi. Wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o przepisy art. 77 – 81 u.g.n., podlegają, co do zasady, zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 876/07, z dnia 11 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 1141/06, z dnia 21 lipca 2011r., sygn.akt I OSK 1295/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 września 2011r., sygn.akt II SA/Łd 533/11 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Wskazuje się przy tym na brzmienie art. 79 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia tego organu wydane na podstawie tych przepisów podlegają kontroli sądu administracyjnego. Zastępujący odwołanie sprzeciw do sądu powszechnego przysługuje tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty rocznej, zatem od orzekających sprawę co do istoty i tylko w odniesieniu do tych orzeczeń właściwy pozostaje sąd powszechny. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia przypomnieć należy, iż jak wynika z akt sprawy w odpowiedzi na doręczone stronie skarżącej wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, którego właścicielem jest Skarb Państwa, strona skarżąca złożyła wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Dopuszczalność złożenia takiego wniosku wynika bezpośrednio z art. 78 ust. 2 u.g.n., gdzie ustawodawca przewidział ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty i przewidział, iż użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku jest - zgodnie z art. 78 ust. 4 powołanej ustawy - obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Uznając, iż skarżąca Spółka nie zachowała 30 dniowego terminu Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 58 k.p.a. postanowiło zwrócić stronie przedmiotowy wniosek, które to działanie w ocenie sądu nie ma oparcia w obowiązującym stanie prawnym, co znajduje potwierdzenie w szeroko wypracowanym stanowisku sądów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji doszedł do przekonania, iż strona skarżąca wniosek o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej złożyła z uchybieniem terminu, to kwestia ta powinna być rozpoznana zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem stanowi art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. A skoro tak, to złożenie takiego wniosku z uchybieniem terminu może rodzić jedynie taki skutek, iż organ administracji obowiązany jest go merytorycznie rozpoznać i w następstwie jednoznacznego ustalenia, iż faktycznie strona uchybiła terminowi, odmówić przyznania uprawnienia. Przy czym takie merytoryczne rozpoznanie winno zostać poprzedzone postępowaniem przeprowadzonym z uwzględnieniem odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010r., sygn.akt I OSK 1008/09 oraz z dnia 21 lipca 2011r., sygn.akt I OSK 1295/10; wyroki WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2009r., sygn.akt II SA/Ol 21/09 i z dnia 26 marca 2009r., sygn.akt II SA/Ol 24/09 - publ.: http://cbois.nsa.gov.pl). W świetle powyższego w pełni zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Nie sposób nie dostrzec, iż Kolegium nie podjęło takiego merytorycznego rozstrzygnięcia. Lektura uzasadnienia wydanego aktu wskazuje nadto, iż pomimo istotnych uchybień w ustalonym stanie faktycznym, Kolegium nie podjęło się ich jednoznacznego wyjaśnienia. Nie budzi natomiast wątpliwości sądu, iż ustalenie w jakiej dacie zostało w istocie wydane wypowiedzenie i w następstwie - kiedy zostało doręczone stronie skarżącej, ma znaczenie dla stwierdzenia, iż strona uchybiła terminowi wynikającemu z art. 78 ust. 2 u.g.n. Kolegium przyznało wprawdzie, iż zachodzi sprzeczność pomiędzy datą wypowiedzenia – [...]r. - a wynikającą z potwierdzenia odbioru datą jego doręczenia - 8 grudnia 2010r, jednak w ocenie organu jest to oczywista omyłka w oznaczeniu daty wypowiedzenia, która nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ termin na złożenie wniosku biegnie od daty doręczenia wypowiedzenia. Skoro jednakże jest to oczywista omyłka, to organ powinien był ją jednoznacznie wyjaśnić. Tym bardziej, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wypowiedzenia widnieje numer, jakim opatrzone zostało wypowiedzenie, ale jako data, z której pochodzi jest wskazana data "26 listopada 2010r.", która nijak nie koresponduje z datą wypowiedzenia i jego doręczenia. Oznacza to, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż błędy w oznaczeniu daty nie mają wpływu, gdyż termin na złożenie wniosku biegnie od daty doręczenia wypowiedzenia. W istocie nie wiadomo, jaki dokument w dniu 8 grudnia 2010r. został stronie doręczony. Powyższe niewyjaśnione wątpliwości powodują, iż nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, iż strona uchybiła terminowi do wystąpienia o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W opinii sądu ocena Kolegium w tym zakresie była co najmniej przedwczesna, a z pewnością wywiedziona z dokumentów zawierających wskazane błędy. Zauważyć nadto trzeba, iż argumentacja Kolegium w zaskarżonym postanowieniu zmierza do wykazania, iż mamy do czynienia ze stwierdzeniem uchybienia terminu stosownie do art. 134 k.p.a. Jednakże cytowany już przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wyklucza możliwość zastosowania tej normy prawnej w niniejszym postępowaniu. Nie wyklucza natomiast wydania merytorycznego rozstrzygnięcia po nie budzącym wątpliwości wyjaśnieniu kwestii zasadniczych dla sprawy. Jeżeli - w ocenie Kolegium - strona złożyła wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości z uchybieniem terminu przewidzianego przepisem art. 78 ust. 2 u.g.n. i jednocześnie nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, to złożenie wniosku z uchybieniem terminu uzasadnia jego oddalenie. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Wskazuje na to między innymi rodzaj orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed kolegium: ustalających nową wysokość opłaty lub oddalających wniosek. Takie rozstrzygnięcie sprawy umożliwia stronie zakończenie tego, w istocie cywilnoprawnego, sporu na etapie administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Rozstrzygnięcie podjęte przed organem administracji traci wówczas moc, a wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew (wyrok WSA w Olsztynie dnia 26 marca 2009r., sygn.akt II SA/Ol 24/09 - publ.: http://cbois.nsa.gov.pl). . Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie z powodu jego wydania z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. ar