I SA/Op 942/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 października 2025 r., Nr XVIII/235/25 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. J. K. [dalej: skarżący] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej w Kluczborku z 29 października 2025 r. Nr XVIII/235/25 i Nr XIX/118/25. W skardze podniósł, że zdaje sobie sprawę, że zaskarżeniu podlega sam plan zagospodarowania przestrzennego po jego uchwaleniu. Natomiast, samo podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie wpływa bezpośrednio jego prawo jako właściciela, a jedynie wszczyna procedurę planistyczną. Dlatego zazwyczaj nie można skutecznie zaskarżyć tej uchwały, ponieważ nie można wykazać naruszenia interesu prawnego. Pomimo tego skarżący uznał, że w tej konkretnej sprawie zaskarżenie wydaje się być konieczne już na tym etapie, bowiem jako mieszkaniec tych terenów od dawna próbuje wraz ze swoimi sąsiadami działać na rzecz pozostawienia tych terenów wolnych od tak dużych farm, elektrowni wiatrowych. Powołując się na art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podniósł, że wielokrotnie mieszkańcy wzywali organy Gminy Kluczbork do usunięcia naruszenia na radach miastach. Stwierdził, że z licznych spotkań wynika jasno, że są to już ustalenia wiążące, ostateczne i będą oddziaływać bezpośrednio na wykonywanie prawa własności przez właścicieli tych nieruchomości, w tym skarżącego. Wyjaśnił także, że jego zarzuty są podobne do zarzutów pozostałych właścicieli nieruchomości objętych uchwałami. Nigdy nie miał nic przeciwko pozyskiwaniu energii z tzw. źródeł odnawialnych, ale bliskość i moc tych wiatraków jest taka, że ma bezpośredni wpływ na immisje hałasu i możliwość spokojnego życia przy nich. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kluczborka wniósł o odrzucenie skargi. Wskazał także, że wymieniona w skardze uchwała o Nr XIX/118/25 nie została podjęta przez Radę Miejską w Kluczborku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że Sąd przyjął jako przedmiot skargi jedynie uchwałę Rady Miejskiej w Kluczborku z 29 października 2025 r., Nr XVIII/235/25, mając na uwadze wyjaśnienia Burmistrza Kluczborka zawarte w odpowiedzi na skargę, że druga z kwestionowanych uchwał, tj. uchwała Nr XIX/118/25, nie została podjęta przez Radę Miejską w Kluczborku ani 29 października 2025 r., ani w żadnym innym terminie. Tym samym Sąd uznał, że wymienienie jej w skardze jest omyłką, a uchwała XIX/118/25 nie stanowi przedmiotu zaskarżenia w sprawie. Przedmiotem skargi jest zatem uchwała Rady Miejskiej w Kluczborku z 29 października 2025 r., Nr XVIII/235/25, w sprawie zmiany uchwały Nr III/45/24 Rady Miejskiej w Kluczborku z 27 czerwca 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kluczbork dla części obrębów Łowkowice, Maciejów, Kujakowice Dolne, Kujakowice Górne, Biadacz, Ligota Zamecka, Ligota Górna, Ligota Dolna, Kluczbork, Bogdańczowice, Bąków, Smardy Górne, Gotartów, Bogacica, Krasków, Kuniów, Borkowice, Bażany pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania jej dopuszczalności ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) [dalej: ppsa]. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Jak stanowi art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (pkt 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (pkt 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego organu stanowiącego Gminy Kluczbork i jest to okoliczność niesporna. Mieści się jednak w zakresie kognicji sądu administracyjnego jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa). Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) [dalej: usg] każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem każdy, kto składa skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg, musi wykazać, że w tym konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przez niego uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 ppsa. Interes prawny lub uprawnienie muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one są źródłem uprawnień i interesów prawnych, co oznacza, że kryterium "interesu prawnego lub uprawnienia" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Co więcej, wymaga również wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (wyrok NSA z 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25). Zaskarżony akt musi więc wpływać na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24; z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18 oraz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). Uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 usg, powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 usg konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021, art. 101). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Oceny tej nie zmienia to, że wśród terenów objętych zaskarżoną uchwałą znajduje się nieruchomość skarżącego, czego Gmina Kluczbork nie kwestionuje. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bowiem uchwały intencyjnej wydanej na podstawie: art. 18 ust. 2 pkt 5 usg i art. 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) [dalej: upzp] oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 317) [dalej: uew]. Przepisy te stanowią m.in., że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6 (por. art. 14 ust. 1 upzp). Uchwała ta inicjuje prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych (por. art. 14 ust. 2 upzp). Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 upzp jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej i jako taka jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków materialnoprawnych żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. Dopiero bowiem ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, będzie określać przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy. Wówczas też właściciele nieruchomości, których dotyczą postanowienia planu miejscowego, będą mogli kwestionować jego ustalenia oraz zasady zagospodarowania terenu, co do którego przysługuje im prawo własności. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24 i z 22 maja 2025 r., sygn. akt. II OSK 645/25 oraz powołane w nich orzeczenia NSA), w ramach której przyjmuje się jednolicie, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Ponadto wskazuje się, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Oceny tej nie zmienia to, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uew. Te ostatnie zawierają szczególne wymagania dotyczące treści planu miejscowego na podstawie, którego ma być lokalizowana elektrownia wiatrowa (por. 7 ust. 1 pkt 2 uew), a także treści uzasadnienia projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego przewidującego lokalizację elektrowni wiatrowej (por. art. 7 ust. 2 uew). Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że w sprawie nie istnieje po stronie skarżącego interes prawny, który mógłby być naruszony uchwałą Nr XVIII/235/25, i na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ppsa orzekł o odrzuceniu skargi. Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.