II SA/Lu 81/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. G. oraz M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania oraz odsetek za zwłokę za wywłaszczoną nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda decyzją z dnia ...po rozpatrzeniu odwołania T. G. i M. S. od decyzji Starosty z dnia ...odmawiającej waloryzacji niewypłaconego odszkodowania oraz wypłaty odsetek za zwłokę za nieruchomość nr ... o pow. 14245 m ² wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia ... listopada 1952 r., stanowiącą własność A. i S. małżeństwo S., położoną w Ł. gmina L. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U z 1952 r. Nr 52 poz. 339). Organ I instancji odmawiając wnioskodawcom waloryzacji odszkodowania należnego ich poprzednikom prawnym uznał, że w myśl art. 39 powołanego dekretu – roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat, zaś wg art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79 poz. 464 ze zm.) niewypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po zwaloryzowaniu w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy tj. od 5 grudnia 1990 r. Zdaniem organu I instancji roszczenie wnioskodawców uległo przedawnieniu w dniu 6 czerwca 1991 r., zwłaszcza, że taką interpretację przepisów potwierdza art. 261 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 września 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) nakazujący stosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. jedynie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wojewoda rozpatrując odwołanie wniesione przez T. G. i M. S., którzy podnosili, iż żądanie ich opiera się na art. 132 ust. 3 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i zdaniem których żaden przepis tejże ustawy nie wprowadza ograniczeń czasowych przy ubieganiu się o wypłatę waloryzowanego odszkodowania – przypomniał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia .. października 1952 r. została wywłaszczona nieruchomość położona we wsi Ł. oznaczona nr ... o pow. 14246 m², stanowiącą własność S. i A. małż. S., F. Z., J. Z. i Z. Z. – na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Następnie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia ..października 1954 r. nr ... ustalono odszkodowanie na rzecz S. i A. S. w kwocie 3236 zł – na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz. U. z 1952 r. Nr 52 poz. 339). Wniosek o waloryzację niewypłaconego odszkodowania oraz odsetki na zwłokę złożyli spadkobiercy A. i S. S. Wojewoda, powołując się na art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień zapłaty, a waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, stwierdził, iż w świetle tego przepisu – waloryzacja odszkodowania jest czynnością techniczną, a nie przeliczeniem odszkodowania rozumianym jako ponowne ustalenie odszkodowania i nie powinna być dokonywana w drodze decyzji administracyjnych. Roszczenie takie winno być dochodzone przed sądem powszechnym. Wojewoda powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 sygn. akt III AZP 3/93. W związku z tym, że, zdaniem organu, brak drogi administracyjnej do rozpoznania wniosku – postępowanie w sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. G. i M. S. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § kpa. Zdaniem skarżących organ dokonał wadliwej interpretacji ustawy, bowiem spór o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie jest sprawą cywilną i nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie żądania waloryzacji ustalonego odszkodowania oraz odsetek za zwłokę następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie uznał za zasadny wniosku skarżących o uchylenie decyzji organu odwoławczego i wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. skargę oddalił stwierdzając, że sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, jednak z innych przyczyn niż wskazano w uzasadnieniu decyzji. Żądanie skarżących zawarte we wniosku z dnia 28 września 2009 r. dotyczące waloryzacji niewypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wraz z odsetkami za zwłokę było już zgłaszane przez skarżących we wniosku z dnia 21 maja 2008 r., który był rozpatrywany przez organ I instancji. Wydana w tamtym postępowaniu decyzja z dnia 16 września 2008 r. o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia .. listopada 2008 r. Decyzja ta nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego, a z jej uzasadnienia wynika, iż wniosek był rozpoznawany merytorycznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego. Sąd uznał że zasada trwałości decyzji ostatecznych odnosi się również do decyzji umarzających postępowanie w sprawie. Skoro organ I instancji z naruszeniem prawa ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę zakończoną decyzją administracyjną – obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej T. G. i M. S. domagali się uchylenia wyroku sądu I instancji i przekazania sprawy temuż sądowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1, 145 § pkt 1 lit c oraz 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej powoływanej jako" P.p.s.a" – przez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji i pozostawienie w obrocie decyzji błędnie uzasadnionej, w której wyrażono pogląd, że waloryzacja odszkodowania nie może być dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż podlega kognicji sądów powszechnych. Ponadto, zdaniem skarżących, niezasadny jest pogląd sądu I instancji że organ ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę zakończoną decyzją ostateczną, gdyż decyzja organu nie odnosiła się do meritum i miała charakter formalny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż sądowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem postępowanie administracyjne prowadzone w 2008 r. zakończone zostało umorzeniem postępowania – czyli orzeczeniem formalnym, bez merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania natomiast oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego wykluczający możliwość załatwienia sprawy przez rozstrzygnięcia jej istoty. W postępowaniu objętym skargą istnieje przepis prawa materialnego – art. 29 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych dający organowi podstawę do orzekania w sprawie objętej wnioskiem, co oznacza, iż wadliwe jest uznanie by zachodziła bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 kpa. Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok zamknął stronie drogę do dochodzenia jej praw, przez co naruszył art. 105 § 1 kpa a także przepisy art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok nakazał sądowi I instancji rozważenie kwestii dopuszczalności postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowań i dokonanie oceny decyzji zaskarżonej – zarówno w tym zakresie jak i w kwestii wynikającej z zapisu zawartego w art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę ponownie stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a organ odwoławczy wadliwie uchylił decyzję organu I instancji orzekającą w przedmiocie waloryzacji odszkodowania i umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe. W ocenie sądu prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż sprawa o waloryzację odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest sprawą administracyjną i podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej. Wprawdzie zagadnienie to było sporne w orzecznictwie i niektóre sądy uprzednio wyrażały pogląd, iż roszczenie o waloryzację odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlega rozpoznaniu przez sądy powszechne (por. wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I OSK 762/05, wyrok WSA z dnia 13 kwietnia 2006 r. II SA/Gd 432/05), to jednak pogląd ten był odosobniony i nie znalazł poparcia w orzecznictwie. Zarówno w orzecznictwie NSA jak i Sądu Najwyższego przesądzono o dokonywaniu waloryzacji odszkodowania w formie decyzji administracyjnej. W świetle art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji dokonuje organ orzekający o zapłacie odszkodowania. Skoro ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja będąca uaktualnieniem wysokości odszkodowania również wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej (patrz m.in. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, wyrok NSA z 17 października 2008 r., I OSK 1050/07, wyroki WSA w Lublinie z dnia 26 września 2008 r. II SA/Lu 440/08 i z dnia 16 kwietnia 2009 r. II SA/Lu 46/09). Stanowisko Wojewody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dokonana w nim interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. SK 12/99 – sąd w obecnym składzie uznaje za wadliwe, bowiem zarówno cywilno – prawny charakter roszczenia o wypłatę zwaloryzowanego roszczenia jak i ustawowe wskazanie podmiotów kompetentnych do dokonania waloryzacji nie zmienia administracyjnego trybu postępowania w takiej sprawie. Powyższe błędne stanowisko zaskarżonej decyzji co do umorzenia postępowania wymaga zatem uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Badając sprawę ponownie organ I instancji oceni merytorycznie decyzję organu I instancji i ustosunkuje się do argumentów odwołania w kwestii zarzutu naruszenia prawa materialnego, pamiętając przy tym, że podstawą prawną wywłaszczenia nieruchomości należącej do poprzedników prawnych skarżących stanowił dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, który w art. 39 zawierał wpis, iż roszczenie odszkodowawcze przedawniają się po upływie 3 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Powyższy przepis utracił moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 r. Nr 17 poz. 70) tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r.). Zarówno wskazana ustawa jak i kolejne ustawy regulujące kwestie wywłaszczeń nie zawierały zapisów dotyczących wprowadzenia instytucji przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, czego konsekwencją jest utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że obowiązki nałożone na organy administracji związane z wywłaszczeniem – podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu. Dekret z 1946 r. w okresie obowiązywania wywarł jednak określone skutki prawne w tym w zakresie dotyczącym konkretnego przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy oceni zarzuty zgłoszone w skardze pamiętając przy tym, że rozważania w tej kwestii będą uzależnione od jednoznacznego ustalenia, iż odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą własność poprzedników prawnych skarżących nie zostało wypłacone zgodnie z zasadami określonymi w powołanym dekrecie oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (Dz. U. z 1952 r. Nr 52 poz. 340). Z tych względów zaskarżona decyzja wymagała uchylenie jako wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 153 poz. 1270 ze zm.) Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.