I OSK 1670/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K., K.K., M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/11 w sprawie ze skargi A.K., K.K., M.K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 1277/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K., Katarzyny K.K. i M.K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego – oddalił skargę. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. E.W. i S.K. zwrócili się do Prezydenta Miasta R. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, przy czym na rzecz E.W. działki nr [...], a na rzecz S.K. działki nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiadomiono S.K. o wszczęciu postępowania z jego wniosku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., Prezydent Miasta R. odmówił S.K. zwrotu nieruchomości wchodzącej aktualnie w skład działki nr [...] – z tego względu, że stanowią one własność osób fizycznych, którą nabyły w 2003 r. od Gminy Miasto R. – Gmina nie włada tymi nieruchomościami. Z tego powodu ich zwrot nie był możliwy. Po rozpoznaniu odwołania S.K., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Dlatego polecono organowi I instancji wyjaśnienie przeznaczenia nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i ocenę, czy zachodzą przesłanki z art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda stwierdził też, że w razie ustalenia przesłanek do zwrotu nieruchomości konieczne będzie zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. Nr 98 z 2001 r., poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich z pominięciem trybu z art. 136 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.). W ocenie Wojewody, wydanie decyzji w sprawie będzie możliwe dopiero po unieważnieniu umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta R. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności umowy notarialnej [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Jednocześnie organ zobowiązał S.K. do wystąpienia do sądu w terminie dwóch miesięcy o rozstrzygnięcie tego zagadnienia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. A.K., M.K. i K.K. złożyły do akt administracyjnych akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. z którego wynika, że S.K. zmarł w dniu [...] czerwca 2011 r., a spadek po nim na mocy ustawy nabyły w/w osoby po 1/3 części. Oświadczyły w nim, że wstępują do udziału w sprawie w charakterze stron w miejsce zmarłego wnioskodawcy, podtrzymując zgłoszone przez niego żądanie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta R. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności umowy notarialnej Rep. [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Jednocześnie organ zobowiązał A.K., M.K. i K.K. do wystąpienia do sądu w terminie dwóch miesięcy, o rozstrzygnięcie tego zagadnienia. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepisy art. 97 §1 pkt 4 i art. 100 §1 k.p.a oraz art. 1 pkt 1, art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że zbycie działki nr [...] objętej wnioskiem na rzecz skarbu Państwa miało miejsce w 1987 r. Działka ta aktualnie odpowiada działkom [...]. Umową zawartą w formie aktu notarialnego [...] listopada 2003 r. Rep. [...] Gmina Miasto R. zbyła prawo własności działek nr [...] na rzecz osób fizycznych. Prezydent Miasta R. stwierdził, że jako organ administracji publicznej, niebędąc osobą fizyczną ani osobą prawną, nie posiada zdolności sądowej, o której mowa w art. 64 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) i nie może samodzielnie wytoczyć powództwa cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia ważności umowy z dnia [...] listopada 2003 r. Podkreślono również, że Gmina Miasto R. ani Skarb Państwa nie są stronami postępowania, do których poza w/w spadkobiercami zaliczono aktualnych właścicieli działek J.F. i S.R. Interes prawny w wytoczeniu powództwa w ocenie organu mają osoby domagające się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zażalenia na to postanowienie wniosły odrębnie A.K., MM.K. K.K. Po ich rozpatrzeniu Wojewoda Podkarpacki w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W ocenie Wojewody, organ I instancji zasadnie zawiesił postępowanie i wezwał spadkobierców wnioskodawcy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest kwestia ważności umowy z dnia [...] listopada 2003 r. Prezydent Miasta R. nie miałby bowiem zdolności procesowej w takim postępowaniu, ani interesu prawnego. Ze stanowiskiem tym nie zgodziły się skarżące wnosząc skargę sądowoadministracyjną, w której zarzuciły naruszenie przepisów art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez nierespektowanie zasady praworządności i legalizmu oraz zaufania do organów państwa, art. 28 i 29 k.p.a. przez przyjęcie, że Gmina Miasto R. nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a są nimi tylko następcy prawni S.K. i aktualni właściciele nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, gdy postępowanie dotyczy obowiązku zwrotu nieruchomości ciążącego na organie, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu skarżących do wniesienia powództwa celem ustalenia ważności umowy sprzedaży wywłaszczonych nieruchomości, podczas gdy obowiązek rozstrzygnięcia prejudykatu należy w pierwszym rzędzie do organu, a zobowiązanie strony w tym zakresie jest możliwe tylko w razie braku kompetencji organu, art. 64 i art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta R. nie posiada legitymacji procesowej do wytoczenia powództwa oraz uznanie, że Gmina Miasto R. nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu tej sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie takie będzie bezpośrednio wpływać na dalsze obowiązki organu związane ze zwrotem nieruchomości skarżącym, ewentualnie będzie miało wpływ na odpowiedzialność odszkodowawczą Gminy. Na tej podstawie wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie rozstrzygnięcia, w oparciu o które Gmina Miasto R. wystąpi do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które pojawiło się w niniejszej sprawie, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących, Gmina Miasto R. działając przez uprawniony organ – Prezydenta Miasta R. powinna wystąpić o rozstrzygnięcie powstałego zagadnienia wstępnego, ponieważ niemożność zwrotu przedmiotowych działek jest wynikiem działania Gminy, która nie dopełniła przed ich zbyciem ciążących na niej obowiązków informacyjnych względem dotychczasowego właściciela. Niezasadnie zatem, ich zdaniem, organy starają się ciężar tego powództwa przerzucić na strony, a więc podmioty, które nie były stronami umowy sprzedaży tych działek. Podkreślają, że postępowanie będzie łączyć się z koniecznością poniesienia wydatków, a w zaistniałej sytuacji obciążanie ich nimi byłoby niezasadne. Dodatkowo, w ocenie skarżących, Gmina powinna być stroną niniejszego postępowania, ponieważ z rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie związany będzie obowiązek Gminy względem skarżących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości albo odszkodowawczy za niezgodne z prawem zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację, jak w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spór między stronami sprowadza się do sposobu wykładni art. 100 § 1 k.p.a., a w konsekwencji do zastosowania tego przepisu. Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko skarżących za nietrafne, przy czym brak jego trafności nie wynikał z niemożności przypisania Gminie legitymacji do wystąpienia z powództwem w sprawie nieważności umowy. Zdaniem WSA, treść przepisu art. 100 § 1 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że w przypadku pojawienia się w postępowaniu administracyjnym kwestii prejudycjalnej organ prowadzący postępowanie może alternatywnie korzystać z dwóch uprawnień. Mianowicie albo sam może wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo może zobowiązać stronę do takiego wystąpienia. Zdaniem sądu pierwszej instancji, alternatywność tych uprawnień pozwala na orzekanie w ramach uznania, przy czym wybór jednej z możliwości prawem określonych powinien mieć racjonalne uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie za takie uzasadnienie sąd pierwszej instancji uznał charakter sprawy. Zwrócił uwagę, że postępowanie objęte jego kontrolą toczy się na wniosek skarżących, zatem w ich interesie jest usuwanie przeszkód do merytorycznego orzekania. Zgodnie z treścią art. 100 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek dokonania jednej z czynności wskazanych w przepisie. Z tego punktu widzenia skarżone postanowienia czyniły, w ocenie WSA, zadość wymogom prawa. Zdaniem sądu pierwszej instancji, sposób ujęcia przepisu w formie alternatywy rozłącznej daje podstawę do wyboru tylko jednego z możliwych rozwiązań, przy czym wybór taki pozostawiony jest uznaniu organu, gdyż przepis nie wskazuje kryteriów jego dokonania. Ich poszukiwanie musi wiązać się z odesłaniem do ogólnych reguł obowiązujących w k.p.a. Na nie wskazywały skarżące, jednak wywodziły z nich wnioski idące – zdaniem WSA – zbyt daleko. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stwierdzeniem, że skarżone rozstrzygnięcia naruszają art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 28 i art. 29 k.p.a., skoro obowiązek wystąpienia z powództwem zostaje nałożony na stronę skarżącą. Swoje stanowisko oparł na tym, że taka możliwość organu jest przewidziana w art. 100 § 1 k.p.a., zatem przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa musiałoby wskazywać na pozostawanie skarżonych postanowień w jawnej kolizji ze wskazanymi w skardze zasadami. Zdaniem WSA, trudno doszukać się w stanowisku skarżących takiej argumentacji. Nie uznał za nią podniesionego w skardze argument kosztów, gdyż te podlegają zwrotowi według stosownych przepisów. Sąd dopuszczając możliwość działania organu wiąże ją ściśle z realiami konkretnej sprawy. Jak wskazał WSA, bezwzględnie skarżone postanowienie w zakresie zobowiązywania skarżących do wystąpienia z powództwem byłoby niedopuszczalne w sytuacji, gdy postępowanie byłoby wszczęte przez organ z urzędu. Podobnie byłoby w sytuacji, gdy ze względu na osobiste walory strony nie można by liczyć na wystąpienie z powództwem, np. osoby nieporadnej, ale nie ubezwłasnowolnionej, zatem w tych przypadkach, gdy taka strona nie może obiektywnie zadbać o ochronę własnego interesu. W innych sytuacjach obowiązek organu do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może być – zdaniem sądu pierwszej instancji – ograniczony, niezależnie od tego, czy organ w ogóle może być legitymowany do wszczęcia takiego postępowania. WSA wskazał także w uzasadnieniu wyroku, że organ administracji publicznej, co do zasady, nie ma interesu prawnego w ustalaniu, że stronie przysługuje określone prawo uzależniające wydanie decyzji. Skarżące powyższy wyrok uczyniły przedmiotem swojej skargi kasacyjnej, sporządzanej przez ich pełnomocnika. W skardze kasacyjnej rzeczonemu orzeczeniu postawiono cztery zarzuty. Po pierwsze, naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez niezastosowanie wskazanych norm w ocenianym stanie faktycznym. Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niedostrzeżenie przez WSA braku podjęcia przez organ miarodajnych kroków celem dokładnego ustalenia czy przesłanka zbyteczności nieruchomości na cel publiczny została w sprawie spełniona. Po trzecie, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a to przez akceptacją przez sąd pierwszej instancji dopuszczalności zobowiązania skarżących, aby we własnym zakresie występowały z powództwem przed sądem powszechnym o ustalenie ważności aktu notarialnego REP. [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Po czwarte, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez WSA do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a jedynie skoncentrowanie się na wykładni art. 100 § 1 k.p.a. Na tej podstawie skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie rzeczonego wyroku w całości i orzeczenie na podstawie art. 188 p.p.s.a., oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentacją na poparcie zawartych w niej zarzutów. Przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie złożył wniosek dowodowy o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 maja 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 188/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że nie można w sprawie mówić o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez niezastosowanie wskazanych norm w ocenianym stanie faktycznym. Zastosowanie rzeczonych przepisów przez organ byłoby bowiem przedwczesne, wobec konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, związanego z ważnością umowy notarialnej Rep. [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Uwaga ta odnosi się także do zarzutu drugiego skargi kasacyjnej, gdyż podjęcie przez organ miarodajnych kroków celem dokładnego ustalenia, czy przesłanka zbyteczności nieruchomości na cel publiczny została w sprawie spełniona – może nastąpić także wówczas, gdy rozstrzygnięta zostanie w sprawie ww. kwestia prejudycjalna, tj. ważność umowy notarialnej Rep. [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Właściwy do jej rozstrzygnięcia jest zaś sąd powszechny, nie zaś organ administracji publicznej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego od dawna utrwalony jest wszak pogląd, iż organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ww. ustawy, ale – wcześniej – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993, III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok SN z dnia 12 maja 1994, III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108). Nie mogą bowiem podlegać zwrotowi nieruchomości wywłaszczone, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1998, IV SA 615/97, LEX nr 45910). W orzecznictwie wskazuje się na możliwość podważenia ważności umowy przenoszącej własność nieruchomości w przypadku, gdy organ zaniechał obowiązku, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli nie poinformował poprzedniego właściciela nieruchomości o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a nieruchomość została użyta na cel inny niż w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 tej ustawy). Powyższa kwestia wykracza jednak, jako należąca do sądów powszechnych, poza kognicję sądu administracyjnego czy organu administracji, który nie może sam rozstrzygać o ważności umów cywilnoprawnych. W związku z tym nie może zostać uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na tle powyższego wywodu, zasadnicze znaczenie ma prawidłowość zastosowania w sprawie przez organ art. 100 § 1 k.p.a., na czym się słusznie skoncentrował sąd pierwszej instancji w prowadzonym przed nim postępowaniu. Stosownie do art. 97 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Konieczne bowiem jest rozstrzygnięcie, czy umowa sprzedaży wywłaszczonych działek – zawarta z pominięciem przez organ Gminę Miasto R. trybu określonego w art. 136 ust. 2 ustawy [...] o gospodarce nieruchomościami [...] – jest ważna. Właściwy zaś w tej sprawie – jak była mowa – jest sąd powszechny. Skoro bowiem Prezydent Miasta R. miałby orzec o zwrocie wskazanych w sprawie nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to przede wszystkim nieruchomości muszą znajdować się w jego własności. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. (I OSK 1039/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie można bowiem zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, choćby zostały spełnione przesłanki pozytywne jej zwrotu (136-137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i nie zachodziła przesłanka negatywna wskazana w art. 229 tej ustawy, jeżeli w dacie wydawania decyzji jest ona własnością osoby trzeciej, albowiem organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania w przedmiocie nieruchomości, stanowiących własność prywatną, z wyjątkiem przypadków wynikających z przepisów szczególnych. Jak stwierdza art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie spostrzegł, że w rzeczonym przepisie ma się do czynienia z alternatywą rozłączną, a ponadto, iż ustawodawca nie określa wyraźnie tego, w jakich sytuacjach organ winien sam wystąpić do sądu lub innego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a kiedy powinien wezwać do stosownego wystąpienia stronę. Kwestie te nie są jednak pozostawione arbitralnej woli organu, lecz wybór jednej z dwóch alternatyw musi być uzasadniony i w sposób najpełniejszy realizować zasady postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, że art. 100 § 1 kpa nie przyznaje sam przez się organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 Kodeksu postępowania cywilnego), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania (zob. SN w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., I CKN 471/01, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 126; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 385). Samo zatem prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot części nieruchomości niegdyś wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do występowania do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. I OSK 2049/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestią zasadniczą jest zatem w niniejszej sprawie to, czy organ mógł w ogóle we własnym imieniu wystąpić do sądu powszechnego w sprawie ważności przedmiotowej umowy notarialnej Rep. [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Odpowiedź na to pytanie jest przecząca, o czym świadczy dotychczasowe orzecznictwo sądowe (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., I OSK 850/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., LEX nr 417025). Skoro zatem organ sam nie miał legitymacji pozwalającej wystąpić skutecznie do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, to prawidłowo zobowiązał do dokonania tego zabiegu strony postępowania, mające wszak czynną legitymację procesową i interes prawny w wystąpieniu o stwierdzenie nieważności wskazanej umowy. Nie ma się tutaj do czynienia z żadnym "przerzucaniem" na nie obowiązków związanych z doprowadzeniem do stanu umożliwiającego zwrot nieruchomości, albowiem przepisy prawa obowiązującego nie uprawniają organu administracji do wystąpienia w tej sprawie na drogę sądową przed sądem powszechnym. Organy administracji nie mogą zatem "wyręczać" strony postępowania w zakresie dochodzenia przez nią przed sądem powszechnym stwierdzenia nieważności umowy, będącego kwestią wstępną dla zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, sprzedanych dalej z naruszeniem procedury. Niezależnie od powyższego, zwrócić należy uwagę, że za zobowiązaniem przez organ stron do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej przemawiają w omawianym typie spraw także racje prakseologiczne. To bowiem strony postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są przede wszystkim zainteresowane jej odzyskaniem, a zatem to one mają największy interes w tym, aby doprowadzić do stwierdzenia nieważności umowy, którą to umową – z ich pominięciem – sprzedano wywłaszczone nieruchomości osobom trzecim. Same zatem najskuteczniej zadbają o właściwą reprezentację swoich interesów – w sposób bezpośredni – co przełoży się na efektywną realizację gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Z drugiej zaś strony, przyjęcie generalnego stanowiska, że stosowne postępowanie cywilne powinien w omawianej sytuacji wszczynać (gdyby miał taką możliwość) zawsze sam organ – skoro tylko jednostka uzna, że należy jej się zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż umowy jej sprzedaży są w opinii tej jednostki nieważne (niezależnie od tego, czy istnieją obiektywne wątpliwości co do legalności umowy) – stanowiłoby niedopuszczalne przerzucanie na sferę publiczną ciężaru dochodzenia indywidualnych, prywatnych roszczeń. Co zaś się tyczy kwestii kosztów postępowania prowadzonego przez sądem powszechnym w zakresie zagadnienia wstępnego, to należy dostrzec – jak zaznaczył to też sąd pierwszej instancji – że zostaną one zasądzone na rzecz powodów, stosownie do przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 90, poz. 594 ze zm.), a zatem nie stanowią przeszkody w dochodzeniu przez nich swoich praw, jeżeli prawa te okażą się realne. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji