III SA/Po 115/12

Dnia 8 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Małgorzata Górecka ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej w Ż. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia r. nr w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę Decyzją z dnia 4 maja 2011r. Naczelnik Urzędu Celnego nałożył na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 125 z 2007 r., poz. 874 ze zm. ) na SA karę pieniężną w kwocie 150,00 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas między 15 minut a 30 minut ( o 24 minuty ). Do naruszenia tego doszło w dniu 9 marca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 28 marca 2011 r. na placu Oddziału Celnego dokonano kontroli samochodu z naczepą kierowanego przez S. Na podstawie analizy dziennych wydruków czynności z karty kierowcy stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy oraz przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu. W dniu 9 marca 2011 r. przekroczono maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 24 minuty. Nie odebrał on obowiązkowych przerw po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny. Ponadto w dniu 17 marca 2011 r. kierowca prowadził pojazd przez 10 godzin i 6 minut, jednakże przekroczenie czasu o 6 minut spowodowane było brakiem parkingu, wobec czego organ I instancji odstąpił od nałożenia kary za to naruszenie. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa. Organ miał pominąć fakt, iż w dniu 9 marca 2011 r. kierowca odebrał dwie przerwy w godzinach 15.37-16.07 i 16.09-16.34, co zostało odnotowane w protokole kontroli. W istocie była to jedna przerwa trwająca od 15.37 do 16.34, gdyż w tym czasie kierowca nie prowadził spornego pojazdu. Organ I instancji nie ustosunkował się w decyzji do przedłożonego przez stronę wydruku GPS, z którego wynika, że w czasie od 15.39 do 16.31 kierowca trzykrotnie włączał silnik pojazdu, lecz nie ruszał się nim z miejsca. Przerwa kierowcy trwała więc prawidłowo 57 minut. Do odwołania załączono wyjaśnienia firmy S obsługującej system GPS, z których wynika, iż pojazd nie poruszał się w godzinach od 15.39 do 16.31. Jedynie o godz. 16.10 kierowca uruchomił silnik i wyłączył go. Załączono ponadto oświadczenie kierowcy o nie przemieszczaniu pojazdu w analizowanym czasie. Zapis na karcie pojazdu wynikać miał jedynie z powodu nieprawidłowego zapisu tachografu. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia 24 października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż kierowca naruszył normę art. 7 rozporządzenia WE nr 561/2006, zgodnie z którą po okresie prowadzenia pojazdu trwającym 4,5 godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej 45 minut. Można ją podzielić na dwie krótsze przerwy, pierwsza ma trwać minimum 15 minut, a druga minimum 30 minut. Za przerwę uważa się okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu, ani wykonywać innej pracy ( art. 4 lit. d rozporządzenia ). Z wydruku tachografu wynika, iż w dniu 9 marca 2011 r. kierowca rozpoczął jazdę o godz. 12.35 i w jej trakcie był zobowiązany do dokonania powyższej przerwy. Między 15.37 a 16.07 odebrał przerwę w rozmiarze 30 minut. Następnie urządzenie odnotowało 2 minuty prowadzenia pojazdu, a od 16.09 do 16.34 nastąpiła druga część przerwy, trwająca jedynie 25 minut, czyli mniej niż wymagany czas 30 minut. Wbrew tym ustaleniom strona stała na stanowisku, iż przerwa trwała przepisowe 57 minut, a dwuminutowy zapis pracy silnika był wynikiem błędnego wskazania tachografu, co miał wynikać z wydruku firmy S. Organ uznał tą tezę za niewiarygodną, gdyż generalnie dla uruchomienia tachografu nie wystarczy samo włączenie silnika, lecz potrzebne jest przemieszczenie się pojazdu. Na wezwanie organu autor raportu M wskazał, iż system GPS rejestruje przemieszczanie się pojazdów, ale tylko powyżej 100 m. Zastosował on inną metodę badania danych, z której wynika, iż między godz. 15.39 a godz. 16.10 pojazd przejechał na wyłączonym silniku 9 metrów, a pomiędzy 16.10 i 16.11 już na włączonym silniku przejechał 50 metrów. Jest to dowód wskazujący jednoznacznie na przerwanie przerwy 2 minutową pracą prowadzenia pojazdu. Druga część przerwy trwała wobec tego jedynie 25 minut, czyli krócej niż 30 minut. W skardze na decyzję strona wniosła o uchylenie decyzji II i I instancji z powodu naruszenia art. 7, 77, 107 i art. 84 kpa poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niepowołanie dowodu z opinii biegłego. Organ I instancji- według skarżącej- pominął wyjaśnienia strony złożone w toku postępowania wraz z wydrukiem z systemu GPS. Następnie przedłożono opinię firmy S, z której wynika, iż w pojeździe uruchamiano silnik ale nie przemieszczał się on w trakcie 57 minutowej przerwy. Dowód uzyskany przez organ II instancji w postaci opinii M miał być niewiarygodny ze względu na jego sprzeczność z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Przemieszczanie się dużego samochodu ciężarowego z naczepą na parkingu było- zdaniem strony- praktycznie niemożliwe. Tezy M są też sprzeczne z jego wyjaśnieniami udzielonymi stronie w dniu 16.05.2011 r. W odpowiedzi na skargę organ II wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji sprawowana jest w oparciu o kryteria zgodności z prawem, a według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji w powyżej określonych granicach Sąd uznał, że skarga okazała się nieuzasadniona. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była zasadność nałożenia na stronę skarżącą łącznej kary w kwocie 150 zł za naruszenia przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego, stwierdzone podczas kontroli pojazdu kierowanego przez S w dniu 28 marca 2011 r. W ocenie organów obu instancji kierowca naruszył w dniu 9 marca 2011 r. normę art. 7 rozporządzenia WE nr 561/2006 z dnia 15.03.2006, zgodnie z którą po okresie prowadzenia pojazdu trwającym 4,5 godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej 45 minut. Można ją podzielić na dwie krótsze przerwy, pierwsza ma trwać minimum 15 minut, a druga minimum 30 minut. Za przerwę uważa się okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu, ani wykonywać innej pracy ( art. 4 lit. d rozporządzenia ). Z wydruku tachografu wynika, iż w dniu 9 marca 2011 r. kierowca rozpoczął jazdę o godz. 12.35 i w jej trakcie był zobowiązany do dokonania powyższej przerwy. Między 15.37 a 16.07 odebrał przerwę w rozmiarze 30 minut. Następnie urządzenie odnotowało 2 minuty prowadzenia pojazdu, a od 16.09 do 16.34 nastąpiła druga część przerwy, trwająca jedynie 25 minut, czyli mniej niż wymagany czas 30 minut. Wbrew tym ustaleniom organów strona w trakcie postępowania i we wniesionej skardze stoi na stanowisku, iż przerwa trwała przepisowe 57 minut, a dwuminutowy zapis pracy silnika jest wynikiem błędnego wskazania tachografu, co ma wynikać z dokumentów dostarczonych przez stronę ( pismo firmy S – k. 34 i 50 akt adm., oświadczenie kierowcy z 17.05.2011 r. – k. 48 ). Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, iż organy obu instancji zasadnie uznały tezy strony za niewiarygodne, gdyż generalnie dla uruchomienia tachografu nie wystarczy samo włączenie silnika, lecz potrzebne jest przemieszczenie się pojazdu. Na wezwanie organu z dnia 9.09.2011 r. autor raportu sporządzonego przez firmę S M wskazał w piśmie z dnia 27.09.2011 r. ( k. 71-72 akt ), iż system GPS rejestruje przemieszczanie się pojazdów, ale tylko powyżej 100 m. Zastosował on inną metodę badania danych ( porównanie współrzędnych geograficznych poszczególnych pozycji wykazanych pomiędzy komunikatami ), z której wynika, iż między godz. 15.39 a godz. 16.10 pojazd przejechał na wyłączonym silniku 9 metrów, a pomiędzy 16.10 i 16.11 już na włączonym silniku przejechał 50 metrów. Jest to dowód wskazujący jednoznacznie na przerwanie przerwy 2 minutową pracą prowadzenia pojazdu. Druga część przerwy trwała wobec tego jedynie 25 minut, czyli krócej niż 30 minut. Z tych ustaleń wynika, iż kierowca wybrał dopuszczalny wariant dwóch przerw, jednak druga przerwa trwała krócej niż obowiązkowe minimum ( 30 minut ), co uzasadniało nałożenie kwestionowanej kary. Należy w tym miejscu podkreślić, iż do wydania opinii przez M była niewątpliwie niezbędna wiedza specjalistyczna w zakresie interpretowania danych przekazywanych przez system GPS. Nie ulega jednak wątpliwości, iż M posiadał taką wiedzę, jako profesjonalny pracownik firmy S. Nie było wobec tego podstaw do powoływania dodatkowego dowodu z opinii biegłego w trybie art. 84 kpa. Dowody zebrane przez organ nie są sprzeczne z dokumentacją firmy S, gdyż opinia M miała charakter niejako uzupełniający wobec podstawowych danych dostarczonych przez firmę S. Nie ma też podstaw do zakwestionowania obiektywizmu M. , gdyż był on pracownikiem firmy, z którą dobrowolnie współpracowała strona skarżącą. Organ II instancji słusznie zauważył ponadto w odpowiedzi na skargę, iż teza strony skarżącej o tym, że między godz. 15.35 a 16.41 w dniu 9.03.2011 r. prędkość pojazdu wynosiła zero, jest niezasadna. Wydruki systemu GPS nie uwzględniały bowiem odcinków drogi krótszych od 100 metrów, wobec czego dla tych dystansów system danych generował zerową prędkość pojazdu. Wobec powyższego należało uznać za organami obu instancji, że kierowca nie miał wymaganej przepisem art. 7 powoływanej ustawy , przerwy rozumianej – zgodnie z definicją podaną w art. 4 tej ustawy- jako nie tylko okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ale także jako okres, w którym kierowca nie może wykonywać żadnej innej pracy, zaś przerwę w prowadzeniu pojazdu wykorzystuje wyłącznie do wypoczynku. Ustalenia organów, w opinii Sądu, słusznie wykazały, że miało miejsce przemieszczenie się pojazdu na odcinku krótszym niż 100 m. w czasie od godz. 16 min.7 do 16 min.9, co przerwało wypoczynek kierowcy. Wskazać należy w tym miejscu, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz.U. Nr 125 z 2007 r., poz. 874 ze zm.) podmioty uprawnione do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie jednak z art. 93 ust. 7 przepisu powyższego nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowi ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Chodzi zatem o tego rodzaju sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć ( zob. m. in. R. Strachowska, komentarz do art. 93 o transporcie drogowym, ABC 2011, Lex ). Zgodnie z poglądem WSA w Warszawie, wyrażonym w uzasadnieniu prawnym do wyroku z dnia 19 lutego 2007 r. (VI SA/Wa 1956/06, LEX nr 311989), podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Regulacja zawarta w art. 93 ust. 7 ustawy statuuje niewątpliwie zasadę ograniczonej odpowiedzialności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Jeżeli zatem zostanie spełniona przesłanka określona hipotezą art. 93 ust. 7, organ właściwy ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli nie wydaje decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, lecz o umorzeniu postępowania. Na tle regulacji z art. 93 ust. 7 ukształtowała się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych niejednolita koncepcja odpowiedzialności administracyjnej oraz jej wyłączenia. W opinii Sądu istotne znaczenie dla analizowanego zagadnienia ma wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, LEX nr 563516, w którym stwierdzono, iż należy uznać, że przedsiębiorca miał wpływ na zachowanie kierowcy, jeżeli mógł przewidzieć powstanie naruszenia a nie zapobiegł temu, wobec czego przedsiębiorca powołujący się na przepis art. 93 ust. 7 ustawy powinien udowodnić zaistnienie okoliczności wskazanych w tym przepisie, a mianowicie, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia ( zob. też m. in. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 989/08, niepublik. ). Orzecznictwo sądów administracyjnych poddaje generalnie krytyce oparcie odpowiedzialności przedsiębiorców wykonujących przewóz drogowy wyłącznie na zasadzie ryzyka i na stwierdzeniu samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków, wskazując, że zachowanie takiego podmiotu (strony postępowania administracyjnego) powinno być oceniane z uwzględnieniem tzw. obiektywnego miernika staranności wymaganej zwykle od wykonującego przewóz (por. wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 5 marca 2009 r., II SA/Bk 19/09, ONSA WSA 2010, nr 4, poz. 74 i z dnia 26 listopada 2009 r., II SA/Bk 503/09, LEX 589080). Natomiast w piśmiennictwie prezentowane jest również stanowisko negujące tezę judykatury o "należytej staranności, jakiej można wymagać od potencjalnego zobowiązanego, w celu niedopuszczenia do powstania naruszeń, które podlegałyby penalizacji". Paweł Razowski wskazuje, że "adekwatnym wobec regulacji prawnej [z art. 93 ust. 7 u.t.d. - przypis autora] standardem interpretacyjnym jest normatyw "rozsądnego człowieka", co ze względu na charakter prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym zdaje się stwierdzeniem niekonkretnym i w pragmatyce nie zawsze możliwym do zastosowania" (zob. P. Razowski, Koncepcja odpowiedzialności administracyjnej w świetle przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, ZNSA 2010, Nr 4, s. 91). Organ prowadzący postępowanie powinien na podstawie całości materiału dowodowego stwierdzić, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Dla uniknięcia odpowiedzialności z art. 93 ust. 7 wymagane jest wykazanie, że w konkretnej sprawie przedsiębiorca podjął wszelkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarczy wobec tego – dla skutecznego uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjno – karnej – wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 481/10, lex nr 643998 ). Oczekiwane od przedsiębiorcy standardy zachowania mieszczą się w granicach zachowania oczekiwanego od przedsiębiorcy jako profesjonalisty, prowadzącego działalność gospodarczą z zakresu transportu drogowego lub co najmniej wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne. W orzecznictwie podnosi się ponadto, iż regulacje ustawowe zmierzają generalnie do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się przede wszystkim w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy oraz z takiej formy ich zatrudnienia, która umożliwi mu zabezpieczenie swoich interesów i należyte wykonywanie ciążących na pracownikach obowiązków. Chodzi o zorganizowanie takich rozwiązań w funkcjonowaniu danego przedsiębiorstwa, które będą odpowiednio dyscyplinować osoby wykonujące transport na rzecz przewoźnika. Ma on też prawo do wystąpienia przeciwko pracownikowi z roszczeniem regresowym o naprawienie wyrządzonej szkody ( w postaci nałożonej kary administracyjnej ) – zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2006 r., sygn. VI SA/Wa 1447/06, niepublik oraz wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK-A 2008/2/30. Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy, przytoczonych powyżej przepisów prawa oraz poglądów orzecznictwa i doktryny stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do obciążenia strony skarżącej karą administracyjną, albowiem nie wykazała ona skutecznie istnienia podstaw wskazanych w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorca winien przewidzieć jako profesjonalny podmiot, iż w niniejszej sprawie może dojść do określonych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przede wszystkim winien on odpowiednio poinstruować kierowcę o maksymalnych dopuszczalnych okresach prowadzenia pojazdu i o obligatoryjnych przerwach, w trakcie których pojazd nie może ulegać jakiemukolwiek przemieszczaniu. Jakiekolwiek zaniechania przedsiębiorcy powodujące niewłaściwe zachowania kierowców obciążają go, powodując określone konsekwencje o charakterze obowiązku uiszczenia kar administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż obie decyzje zostały wydane zgodnie z prawem procesowym i prawem materialnym, wobec czego orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.