IV SA/Po 936/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] marca [...] r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego, oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.) Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej Dyrektor albo organ I instancji), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) i art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups), § 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 27, poz. 138) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055) odmówił M. W. (dalej Wnioskodawca, Odwołujący albo Skarżący) udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku stałego z powodu braku współdziałania z Miejsko-Gminny Ośrodkiem Pomocy Społecznej w J. (dalej MGOPS). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania dnia [...] maja 2011 r. o godz. 14oo, a tym samym dokonania oceny aktualnej sytuacji materialno-bytowej, która jest niezbędna do ustalenia uprawnień do otrzymania wsparcia z zakresu pomocy społecznej. Organ I instancji dodał, że Wnioskodawca uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego od 2003 r., wielokrotnie zwracając się z wnioskami o pomoc. Na wezwanie MGOPS Wnioskodawca nie dostarczył brakujących dokumentów mających wpływ na udzielenie pomocy. Brak współdziałania z pracownikiem socjalnym MGOPS, uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i brak przedstawienia jakichkolwiek dokumentów spowodowały odmowę udzielenia pomocy (k. 5, 8 akt MGOPS). Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc nieprzychylność organów władzy publicznej w rozpatrzeniu złożonego przezeń podania o przyznanie pomocy finansowej i na wydanie decyzji z 10 czerwca 2011 r. "w wyniku przestępstwa" (k. 4 akt MGOPS). Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej SKO albo Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2011 r. Zdaniem SKO, uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ups. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Sam fakt odmowy podjęcia współdziałania z organem przez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje ten organ do merytorycznego, negatywnego załatwienia sprawy. Odwołujący jest zobligowany umożliwić pracownikom organu pomocy społecznej wypełnienie ciążących na nich obowiązków i musi mieć świadomość, że pozytywne rozstrzygnięcie jego wniosku jest zależne od tego, czy sam w sposób aktywny będzie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu (k. 1-2 akt SKO). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) Wnioskodawca ocenił, że decyzja z [...] lipca 2011 r. została wydana "w wyniku przestępstwa" (k. 4 akt IV SA/Po 936/11). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2011 r. nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że podniesione przez Skarżącego zarzuty nie wpływają na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, co uzasadnia oddalenie skargi (k. 5-6 akt IV SA/Po 936/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia Kolegium z [...] lipca 2011 r., na podstawie którego utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą Skarżącemu udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku stałego, Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Należy w szczególności podkreślić, że Skarżący dwoma pismami z [...] maja 2011 r. został wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i do przedłożenia precyzyjnie wskazanych dokumentów potwierdzających sytuację materialną Jego rodziny. Wezwania zostały odebrane przez żonę Skarżącego dnia [...] maja 2011 r. Skarżący ani nie umożliwił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w terminie wyznaczonym przez organ I instancji, ani w jakikolwiek inny sposób nie umożliwił Dyrektorowi zapoznanie się z dokumentacją potwierdzającą trudną sytuację majątkową, na którą powołał się w złożonym wniosku o udzielenie pomocy, jak i w dalszych pismach formułowanych w toku postępowania. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu Skarżący w okresie od 7 czerwca 2004 r. do 16 stycznia 2012 r. wytoczył 144 skargi i w żadnej ze spraw o udzielenie pomocy społecznej, kontrolowanych przez WSA, nie umożliwił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (k. 15-19, 20 IV SA/Po 936/11; art. 106 § 3 i 5 ppsa). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ups). Obok uprawnień - ustawa normuje też obowiązki osób korzystających z pomocy społecznej, do których zalicza się obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ups). Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej lub odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ups). Decyzja poddana kontroli w niniejszym postępowaniu dotyczyła świadczenia w postaci zasiłku stałego, który może zostać przyznany stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 ups, pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenia z pomocy społecznej, konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ups, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad środowiskowy w myśl art. 107 ust. 1 ups ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 kpa (wyrok NSA z: 10.11.1994 r., I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego- ST 3/97/76; 17.6.1994 r., I SA 336/94 z akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka – OSP 4/96/76; S. Nitecki w "Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej" autorstwa C. Martysza, S. Niteckiego i G. Szpora- Gdańsk 2001 s. 326). Protokół - jako dokument urzędowy - korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1- 3 kpa). Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób niepracujących - nawet ubogich. Ocena, czy w danej sprawie doszło do braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ups), wymaga każdoczesnej indywidualizacji (uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z 17.4.2008 r., IV SA/Po 442/07). W niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie ustaliły okoliczności, wskazujące na uniemożliwienie przez Skarżącego przeprowadzenie wywiadu w dniu 26 maja 2011 r., mimo prawidłowego doręczenia w dniu 17 maja 2011 r. Skarżącemu informacji o terminie wywiadu. Przeprowadzenie wywiadu było w niniejszej sprawie obowiązkiem pracownika socjalnego (art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ups); o skutkach jego nie przeprowadzenia należycie Skarżącego pouczono. Zgodnie z obowiązującym prawem, pracownik socjalny winien przedsięwziąć kroki, by przeprowadzić wywiad w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Bez wątpienia pracownik socjalny nie dysponuje środkami, by takie zachowanie wymusić (uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24.2.2009 r., II SA/Ol 532/08). Strona, uniemożliwiająca przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, musi się jednak liczyć z odmową przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ups). Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i winien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Wywiad środowiskowy prowadzi do kompleksowego ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenie. Polega on na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych. Podczas przeprowadzania wywiadu bierze się pod uwagę fakty pozwalające na dokonanie analizy i oceny sytuacji osoby oraz sformułowanie wniosków stanowiących podstawę planowania pomocy (W. Maciejko, w: W. Maciejko, P. Zaborniak "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz" LexisNexis 2010 r., s. 414-415 uw. 1, 2). Organ pomocowy, wydatkujący środki podatników, ma obowiązek ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia każdej ze spraw, wszczynanych na wniosek Wnioskodawcy. Ustawodawca w art. 11 ust. 2 ups wprowadził fakultatywność odmowy przyznania świadczenia. Zaskarżona decyzja trafnie wskazuje, że w niniejszej sprawie należało odmówić Skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy. Za taką oceną przemawia w szczególności praktyka, zgodnie z którą nie mniej niż w 144 sprawach, począwszy od 2003 r. (gdy wszczynano pierwsze sprawy przed organem administracji publicznej, poddane następnie kontroli sądowoadministracyjnej) Skarżący uniemożliwiał przeprowadzanie wywiadów środowiskowych. Podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił m.in. art. 11 ust 2 ups, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez ustalenie rzeczywistej sytuacji materialno – bytowej strony jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ups (wyrok NSA z: 17.11.2009 r., I OSK 5554/09, Lex nr 588796; 26.6.2009 r., I OSK 1456/08, Lex nr 562329). Należy podnieść, że obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wyraźnie podkreślony w ustawie, jednak przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Z pewnością jednak, umożliwienie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w kontekście art. 106 ust. 4 ups, należy traktować jako jedną z form współdziałania. Z uwzględnieniem powyższego przyjąć należy, że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielenie świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wyegzekwowanie od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego, w świetle art. 11 i art. 106 ups, bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Z brzmienia przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 ups oraz z faktu, że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu wynika, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu, co do udzielenia bądź nie udzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 kpa. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy obu instancji w rozpatrywanych sprawach powyższym obowiązkom uczyniły zadość. Organy wykazały w swych decyzjach, powołując konkretne okoliczności, że Skarżący postępowaniem swym uchybił obowiązkowi współpracy. Sądowi z urzędu (w tym ze spraw zakończonych prawomocnymi wyrokami WSA w Poznaniu z dnia: 08 marca 2007 r., IV SA/Po 349/06; 07.7.2010 r., IV SA/Po 331/10; 25 maja 2011 r., IV SA/Po 68/11; art. 106 § 5 ppsa) wiadomym jest, że w skład rodziny Wnioskodawcy wchodzi również Małżonka. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, gdyby w rodzinie Wnioskodawcy konieczne były środki na szczególnie istotne potrzeby – np. leczenie dzieci, czy na pokrycie kosztów zakupu opału, wówczas z wnioskiem o świadczenie z pomocy społecznej na ów cel wystąpiłaby Żona Skarżącego. Z tej przyczyny nie zachodziła potrzeba przyznania wnioskowanego świadczenia, mimo braku współdziałania ze strony M. W. (art. 11 ust. 2 ups). Sąd zwraca też uwagę, że Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze nie wyjaśnił przyczyn, dla których owych wezwań nie mógł wykonać. Ogólne stwierdzenia o nieprawidłowościach w działaniach organów zawarte w skargach, czy niczym nie uprawdopodobnione twierdzenie o wydaniu decyzji "w wyniku przestępstwa", nie stanowią uzasadnienia biernej postawy Skarżącego wobec koniecznych czynności organu pomocy, mających na celu wszechstronne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu, taka postawa Skarżącego świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi. Powyższe uprawnia również do stwierdzenia, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanych w kontrolowanych sprawach nie można określić jako nacechowanych dowolnością. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. MZ