II GSK 1446/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 49/12 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. 1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji. 1.1. Wyrokiem z 21 marca 2012r. sygn. akt: I SA/Gl 49/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę B. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. 1.2. Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją, Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138§1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej-k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. z 2009r. Nr 205, poz. 1585, ze zm. dalej-u.s.u.s.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2010r. nr [...] odmawiającą B. K. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: 11/2000-10/2001 w łącznej kwocie 9.731,31 zł., w tym z tytułu: składek w kwocie 4.061,31 zł oraz odsetek liczonych na dzień 20 września 2010r. w kwocie 5.730,00 zł. Organ wskazał, że wnioskiem z [...] grudnia 2010r. B. K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie wniosku z [...] września 2010r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na trudną sytuację życiową i finansową wynikającą z faktu, iż jest jedynym żywicielem rodziny. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości. Rozstrzygniecie podjęto w oparciu o art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części pod warunkiem całkowitej ich nieściągalności. Wyczerpujący katalog okoliczności, w których całkowita nieściągalność zachodzi zawiera art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Należność może być uznana za całkowicie nieściągalną, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003r. prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2003r. nr 60, poz. 535 ze zm.), 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej-O.p.), 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ wziął pod uwagę również przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Zaznaczył, iż stosownie do jego postanowień Zakład może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: a) gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, b) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego dalszego prowadzenia działalności, albo c) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład zaznaczył, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwalałyby podjąć decyzję zgodnie z żądaniem strony. Zaakcentowano, że w przedmiotowym przypadku nie wystąpiły żadne okoliczności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt. 1, 2, 4, 4a, 5 i 6 u.s.u.s.- w szczególności, gdyż strona: a) posiada stałe dochody z tytułu zatrudnienia, b) jest właścicielem składników majątkowych, na których Oddział może dokonać zabezpieczenia należności, c) wobec należności nie zostało zakończone postępowanie egzekucyjne. Organ zaznaczył, iż "biorąc pod uwagę powołane okoliczności nie mógł podjąć innej decyzji jak tylko o odmowie zadłużenia". Podkreślił, iż przedłożone dokumenty nie wykazały również okoliczności uzasadniających umorzenie zadłużenia w oparciu o §3 rozporządzenia, gdyż w oparciu o przedłożoną dokumentację oraz w związku z faktem uzyskiwania dochodów ze stosunku pracy, zdaniem Zakładu brak było podstaw do stwierdzenia, że opłacenie należności pozbawi stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, tym bardziej, że "regulowała inne zobowiązania cywilnoprawne w terminie, w tym z tytułu kredytu, którego wysokość raty miesięcznej wynosi 215,61 zł". Nadto zaakcentował, iż strona nie poniosła żadnych strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, gdyż żadna z tych okoliczności nie została wskazana we wniosku. W oparciu o całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdzono, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości. Podkreślono, że strona posiada majątek w postaci mieszkania własnościowego, na którym Zakład może dokonać skutecznego zabezpieczenia zaległości, osiąga dochody, z których można prowadzić skuteczną egzekucję, co powoduje, że nie można uznać zaległości za całkowicie nieściągalne. Zgodnie z art. 28 w zw z art. 32 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3 art. 28 u.s.u.s. wymienione są w siedmiu punktach sytuacje, które na wstępie decyzji przytoczono, w których zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu tej ustawy, a mianowicie takie sytuacje, jak śmierć dłużnika i brak następców prawnych (pkt 1), oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości (pkt 2), zaprzestanie prowadzenia działalności przy braku majątku, następców prawnych i podstaw do odpowiedzialności osób trzecich (pkt 3), brak środków po zakończeniu postępowania likwidacyjnego (pkt 4), znikoma wysokość nieopłaconej składki (pkt 4a), stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku majątku (pkt 5) oraz brak możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z zestawienia tych sytuacji wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może zrezygnować z egzekwowania należności tylko wówczas, gdy dalsze prowadzenie egzekucji jest bezcelowe lub nieopłacalne. Przy czym dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym artykule, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. Natomiast, w sytuacji braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzje na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność zadłużenia. Organ uwzględniając powyższe, w szczególności to, iż wdrożone postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, strona posiada majątek, osiąga stałe dochody, a ponadto istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ocena braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji, czy też wystąpienia trwałej nieściągalności długu należy wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W sprawie nie udowodniono, że opłacenie należności wobec ZUS pozbawi stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład wyjaśnił, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r., istnieje możliwość umorzenia należności w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w niniejszym rozporządzeniu, wymienionych we wcześniejszej części przedmiotowej decyzji i dotyczy składek od ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek. Za umorzeniem mogłaby przemawiać sytuacja, gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ zaznaczył, iż wzięto pod uwagę wszystkie informacje zawarte we wnioskach, w których opisano aktualną sytuację finansową i rodzinną. Odnosząc się do wskazania sumarycznego zestawienia dochodów i wydatków, Zakład podał, że zgodnie z przedłożonymi kopiami dokonanych przelewów, wydatki związane z utrzymaniem (czynsz, energia elektryczna, woda, telefon, kredyt) zostały określone na kwotę ok. 1.433,00 zł miesięcznie, natomiast z zaświadczenia zakładu pracy z 23 listopada 2010r. wynikało, iż dochód netto wynosi średnio około 1.648,32 zł, co zgodnie z przedstawionym wyliczeniem pozostawia na wyżywienie, odzież i bieżące potrzeby trzyosobowej rodziny około 215,32 zł. Jednocześnie organ skonstatował, że analiza materiału dowodowego w powiązaniu z zasadami doświadczenia życiowego "jednoznacznie sugeruje na posiadanie dodatkowego źródło dochodu rodziny, którego strona nie przedstawiła, a tym samym brak było i jest możliwości do uznania, że opłacenie należności z tytułu nieopłaconych składek pozbawi stronę wraz rodziną zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Strona nie udokumentowała źródeł dochodu poprzez przedłożenie kopii rocznych zeznań podatkowych za lata 2007-2009, a także nie okazała kopii wyciągów bankowych w celu udokumentowania wysokości środków pieniężnych wpływających na rachunek bankowy, o które wezwano stronę pismem Oddziału z [...] września 2010r." W odniesieniu do wskazania, iż strona jest osobą samotnie wychowującą dzieci Zakład podkreślił, że nie udowodniono faktu separacji z mężem poprzez przedłożenie orzeczenia Sądu. Zakład zwrócił uwagę na brzmienie §3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r., z którego wynika, iż umorzenie należności jest możliwe "jeżeli zobowiązany wykaże", że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić. O treści tego przepisu poinformowano stronę w decyzji nr [...], a ponadto pismem Zakładu z [...] listopada 2010r. poinformowano o możliwości uzupełnienia materiału w sprawie poprzez przedstawienie dokumentów dotyczących aktualnej sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej a pismem z [...] stycznia 2011r. pouczono o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. Zobowiązania wobec funduszy publicznych powinny być traktowane priorytetowo i regulowane na bieżąco, gdyż ZUS nie może ponosić kosztów ryzyka związanego z prowadzeniem działalności, a tym bardziej rekompensować strat powstałych przy jej prowadzeniu, bowiem to płatnik podejmując się wykonywania działalności gospodarczej wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszenia prawa. Skutki finansowe działalności zobowiązanego nie mogą być przerzucone na Fundusze, a w konsekwencji na ogół obywateli. Zgodnie z art. 46 u.s.u.s. osoba prowadząca działalność gospodarczą zobowiązana jest do obliczenia, rozliczenia oraz opłacania w określonych terminach należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy i składania dokumentacji zgłoszeniowej i wyrejestrowującej. Rozliczenie składek następuje w deklaracji rozliczeniowej, która zawiera oświadczenie płatnika składek, że dane zawarte w niej są zgodne ze stanem faktyczny, potwierdzone podpisem płatnika lub osoby przez niego upoważnionej. Wobec powyższego na płatniku składek ciąży obowiązek prawidłowego wypełnienia dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych. Organ stwierdził, iż na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem, Zakład może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet ustalenie, że zaistniały przesłanki uzasadniające pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, to stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje ZUS do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej płatnik wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowanie tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. 2.Skarga do Sądu I instancji. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., na powyższą decyzję, B. K. podniosła zarzut nieuwzględnienia przesłanek wynikających z §3 ust. 1 rozporządzenia. Wskazała, iż prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, sama ponosi wszelkie koszty utrzymania. Nie jest w stanie opłacić wszelkich należności wraz z odsetkami co wykazała w oświadczeniu majątkowym. 2.2. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi. 3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji. 3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że skarga była niezasadna. 3.2. W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Problem w sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy w ustalonym stanie faktycznym Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany był do uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych wraz z odsetkami. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B. K. umorzenia zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w łącznej (wraz z odsetkami) kwocie 9.731,31 zł. Skoro skarżąca jest stosunkowo młodą, aktywną zawodowo osobą (urodzoną w 1967r.), jej dochód miesięczny wynosi ok. 1.508,44 zł (netto), to całkowita nieściągalność należności nie może zostać stwierdzona, co zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji. Stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane są przykładowo w §3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczona regulacja nie pozostawiała wątpliwości, że zastosowanie uznania administracyjnego, w ramach którego organ może (ale nie jest zobowiązany, co oznacza "nie musi") umorzyć zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzedzone być musi szczegółowym przeanalizowaniem ujawnionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek udokumentowania i wykazania ponad wszelką wątpliwość, że zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem zadłużenia. Tymczasem B. K. nie wykazała poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, jak również nie przedłożyła dokumentacji medycznej świadczącej o złym stanie zdrowia swoim lub pozostałych członków rodziny, uniemożliwiającym wykonanie czynności zawodowych i uzyskiwanie dochodów pozwalających na spłatę należności. Wprost przeciwnie-jak ustalił Zakład- brak było podstaw do przyjęcia, że opłacenie należności pozbawi stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tym bardziej, że wnioskodawczyni dysponuje środkami pozwalającymi jej na regulowanie innych należności, w tym m.in. zobowiązań kredytowych (215,00 zł), abonamentu CANAL+ Cyfrowy (120,00 zł). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Zdaniem Sądu, w świetle zebranego materiału dowodowego, uprawnione było stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wykazała, iż zachodzą okoliczności o których mowa w §3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W rozpatrywanym przypadku organ nie mógł kierować się tylko i wyłącznie interesem zobowiązanej, która jest osobą czynną zawodowo i dodatkowo osiąga dochód miesięczny na podstawie umowy o pracę w wysokości 1.508,44 zł (netto) oraz reguluje inne zobowiązania. Przede wszystkim te o charakterze cywilnoprawnym. Organ analizując sytuację strony musiał przeciwstawić interesowi strony interes społeczny w postaci zasady równości i powszechności wypełniania obowiązków płatnika składek. Sąd podzielił stanowisko organu, iż w okolicznościach sprawy, zgodnym z prawem było skorzystanie z instytucji uznania administracyjnego, a odmowa umorzenia przedmiotowych składek w chwili wydawania decyzji była zgodna z prawem. Oceniając legalność tej części rozstrzygnięcia podkreślono, iż nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie odmowa ta nie ma charakteru dowolnego. W decyzji bowiem organ podał przesłanki, które zdecydowały o odmowie uwzględnienia wniosku. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Organ prawidłowo przeanalizował sytuację strony skarżącej i wskazał na okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek. Ustalenia organu, jak również wywiedzione wnioski w sprawie odmowy udzielenia ulgi nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego. 4.Skarga kasacyjna. 4.1.Skarżąca B. K., działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U Nr 141, poz. 1365) polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych było uprawnione w sytuacji gdy organ administracji w osobie ZUS popełnił błędy w zakresie zebrania materiału dowodowego i dokonania oceny stany faktycznego sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania poprzez: 1) naruszenie art. 141§4 p.p.s.a. w zw z art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej-p.u.s.a.) polegające na tym, że Sąd przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy, pominął istotne okoliczności wskazane przez skarżącą a dowodzące wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez ZUS, co wskazuje na niewłaściwe wykonanie przez Sąd kontroli legalności działalności ZUS jako organu administracji, 2) naruszenie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 141§4 p.p.s.a. w zw z art. 1 §1 i §2 p.u.s.a. polegające na tym, że Sąd niewłaściwie wykonując kontrolę legalności działania ZUS, nie uchylił wydanej przez ten organ decyzji pomimo, iż wydana została na podstawie błędnie zebranego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w G. i przyznanie działającemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej kosztów pomocy prawnej wg norm przepisanych, a które nie zostały zapłacone w całości lub w części. 4.2.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono. 5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). 5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. 5.3. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. 5.4. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zrzucono naruszenie art. 141§1 p.p.s.a. w zw z art. 1§1 i §2 p.u.s.a. oraz naruszenie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 141§4 p.p.s.a. w zw z art. 1§1 i §2 p.u.s.a., które wedle kasatora miało polegać na pominięciu przez Sąd istotnych okoliczności, dowodzących wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez ZUS i dokonaniu wadliwej kontroli decyzji , którą wydane na podstawie błędnie zebranego materiału dowodowego. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. Przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z 12 października 2010r. sygn. akt: II OSK 1620/10). Zgodnie z uchwałą NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, przytoczony przepis może jednak stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141§4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem, wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa. Relacjonując przebieg postępowania w sprawie przed organami administracji, przedstawił istotne okoliczności stanu sprawy przyjęte następnie za podstawę wyrokowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1§1 i §2 p.u.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten ma charakter ustrojowy i regule zakres kontroli działalność administracji publicznej oraz kryteria sprawowanej kontroli, a zarzut jego naruszenia może odpowiadać zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, o ile nastąpi to w powiązaniu z konkretnie oznaczoną normą procesową (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010r., sygn. akt: I GSK 445/10; wyrok NSA z 7 października 2010r., sygn. akt: II GSK 780/10) - w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wskazała na art. 141§4 p.p.s.a. który jako przepis o charakterze formalnym określa wymogi, jakim powinno czynić zadość uzasadnienie wyroku. Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 p.u.s.a. realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje więc przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z 23 września 2010r., sygn. akt: II GSK 812/09; wyrok NSA z 25 stycznia 2010r., sygn. akt: I FSK 200/10; wyrok NSA z 17 marca 2011r., sygn. akt: I OSK 1980/10). Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "ZNSA" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Art. 1§1 i §2 p.u.s.a. sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem co w sprawie nie miało miejsca. Nie jest również zasadny, zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stawiany w powiązaniu z art. 141§4 p.p.s.a. w zw z art. 1§1 i § 2 p.u.s.a. Naruszenie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby uznać, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej, WSA we G. przeprowadził tę kontrolę z pominięciem przepisów regulujących zasady przeprowadzania przez organy administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego, przeprowadzania stanowiących ich podstawę dowodów oraz oceny tychże dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie zdołano wykazać, że powyższe zasady stosowania tych przepisów nie zostały w toku postępowania administracyjnego zachowane, tym samym należy uznać, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny. 5.5. W tak ustalonym, a nie zakwestionowanym skutecznie stanie faktycznym nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut błędnej wykładni §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U Nr 141, poz. 1365) polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych było uprawnione w sytuacji gdy organ administracji w osobie ZUS popełnił błędy w zakresie zebrania materiału dowodowego i dokonania oceny stany faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, że zastosowanie powyższego przepisu rozporządzenia wymaga wyczerpującego zebrania materiału dowodowego a ZUS popełnił istotne błędy w zakresie kompletowania materiału dowodowego jak i wnioskowania na jego podstawie. Jak z powyższego wynika, kasator w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w gruncie rzeczy kwestionuje prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego w tej sprawie. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa a autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia czego jednak kasator nie uczynił w przedmiotowym środku zaskarżenia. 5.6. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. 5.7.Orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzyga Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.