II OSK 2122/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2795/11 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2795/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m.st. Warszawy w dniu 23 listopada 2010 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] oraz [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], poprzez budowę jezdni, chodnika, zjazdów, dwóch zatok autobusowych, oświetlenia, odwodnienia, przebudowę sieci [...] S.A., przebudowę sieci SN oraz budowę kanału ogólnospławnego (kategoria obiektu budowlanego XXV i XXVI) na terenie działek ew. nr: [...] (po podziale działka ew. nr [...]),[...] z obrębu [...]z obrębu [...] z obrębu [...] w W. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1-3, art. 11g ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. – zwanej dalej specustawą) zezwolił na realizację wskazanej inwestycji drogowej. Prezydent wskazał, że planowana inwestycja nie znajduje się na terenie leśnym, nie podlega ochronie konserwatora zabytków, projekt budowlany spełnia wymagania dotyczące ochrony środowiska i nie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zgodnie z porozumieniem z dnia 13 października 2010 r. zawartym między Miastem Stołecznym Warszawa oraz [...] S.A., inwestycja w zakresie budowy dróg objętych wnioskiem realizowana miała być łącznie z budową kanału ogólnospławnego na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz w ul. [...] i ul. [...]. Nadto wskazano w decyzji, że z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi ustalonymi tą decyzją stają się z mocy prawa władnością Miasta Stołecznego Warszawy, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, która zostanie wydana. W ocenie organu inwestycja przyczyni się do zmniejszenia zagrożenia wypadkowego, jak również wpłynie na płynności ruchu samochodowego. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Mazowieckiego wniosła A. J., właścicielka działki nr ew. [...], na której części ma być realizowana przedmiotowa inwestycja drogowa. W odwołaniu między innymi zarzucono: – naruszenie przepisów specustawy, gdyż ta ustawa nie powinna mieć zastosowania w tym przypadku, – naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez wydanie decyzji w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, – naruszenie art. 10 w zw. z art. 125 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 98 § 1 w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. W odniesieniu do działki nr ew. [...] we wniosku błędnie przyjęto, że działka ta jest niezabudowana, podczas gdy jest zabudowana domem jednorodzinnym. Realizacja przedmiotowej inwestycji w stosunku do A. J. spowoduje kolejne już wywłaszczenie i ustalenie linii rozgraniczających w bezpośredniej bliskości budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 specustawy, pismem z dnia 10 grudnia 2010 r., organ I instancji zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Nadto na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Dzielnicy Białołęka oraz na stronie internetowej tego Urzędu umieszczono obwieszczenia o wszczęciu postępowania. Ponadto, obwieszczenie zostało zamieszczone w prasie lokalnej – "[...]. W przedmiotowych obwieszczeniach organ I instancji poinformował o miejscu, gdzie w ciągu 14 dni od dnia ukazania się w prasie i na tablicach ogłoszeń obwieszczeń o wszczęciu postępowania, strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji. Poza tym z ocenie Wojewody decyzja wydana w I instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy. Zawiera wymagania dotyczące powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, a także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W decyzji określono również nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością m.st. Warszawy. Dotychczasowym właścicielom doręczono zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi zgodnie z treścią art. 11f ust. 3 specustawy. Wojewoda podkreślił, że projektowana droga odpowiada zakresowi specustawy, organ II instancji wskazał, że projektowana inwestycja znajduje się na terenie zurbanizowanym, a jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1425/97: "Nie może budzić wątpliwości, że budowa ulicy leży w interesie społecznym (...)". Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jak stanowi art. 11i ust. 2 specustawy: "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Wojewoda stwierdził również, że akta zawierają pismo Zarządu Województwa Mazowieckiego w Warszawie z dnia 22 lutego 2011 r. opiniujące pozytywnie materiały do wniosku o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie budowy drogi gminnej [...] i [...] na odcinku od ul. [...]. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. zobowiązywał wnioskodawcę do przedstawienia analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, taka analiza została przedstawiona w załączniku do wniosku o wydanie decyzji pod nazwą "Drogi" w pkt 2.1 a. Organ wskazał również, że decyzji nie doręcza się stronom, gdyż zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach, wysyła się jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. wniosła A. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż postępowanie administracyjne zakończone kwestionowaną decyzją, prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 46/07, Lex nr 338845), stosując przepisy tej ustawy organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Dlatego też Prezydent m.st. Warszawy nie miał kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu ul. [...] oraz [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] – mimo pism kierowanych przez skarżącą do organu I instancji, kwestionujących racjonalność wyznaczonej trasy. Zdaniem Sądu art. 1 ust. 1 specustawy, należy rozumieć w ten sposób, iż ma ona zastosowanie także do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego dróg docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania specustawy jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych już do określonej kategorii drogi publicznej, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczony do określonej kategorii drogi, pas gruntu przeznaczony pod drogę, na którym droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej taka część tego pasa, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy o drogach publicznych). Potwierdzeniem tego stanowiska jest także regulacja § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zgodnie z którym przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest prowadzone z wniosku zarządcy drogi i do niego należy ustalenie przebiegu projektowanej drogi publicznej. Jednocześnie inwestycje drogowe mogą być lokalizowane w tym szczególnym trybie wtedy, gdy służą celom określonym w ustawie o drogach publicznych i są z uwagi na te cele konieczne. W rozpatrywanej sprawie projektowane drogi mają służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej w przedmiotowym rejonie gminy W. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W szczególności przedstawiona przez inwestora dokumentacja zawierała wymagania dotyczące powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi już istniejącymi. Mając na uwadze definicję drogi (art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – zwanej dalej w skrócie u.d.p.) oraz na art. 11f ust. 1 pk 8e specustawy, inwestor mógł wnioskować o budowę drogi wraz z infrastrukturą techniczną w pasie drogowym, nierozerwalnie związaną z realizowanym zamierzeniem budowlanym (budową drogi). W ocenie Sądu inwestor (zarządca drogi), składając wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji, zaopiniowany przez właściwe organy i zawierający wszystkie niezbędne elementy, przedłożył wymaganą przepisami kompletną dokumentację zgodnie z art. 11b w zw. z art. 11d ust. 1 specustawy. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Sąd podniósł też, że rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadzała się do sprawdzenia wymagań formalno-prawnych wniosku i złożonej dokumentacji oraz sformułowania tej decyzji tak, aby zawierała wszystkie elementy prawem wymagane. Na tle zarzutów natury procesowej podnoszonych przez skarżącą, wymaga wyjaśnienia, że celem specustawy było stworzenie podstaw prawnych dla sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań zawartych w tej ustawie polega na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycje drogowe. Zgodnie z art. 11c specustawy, do postępowań w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów przedmiotowej ustawy. Oznacza to, że wyłączone są zasady i przepisy proceduralne postępowania opartego na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli określone kwestie proceduralne zostały uregulowane w specustawie, a zatem powołanie się przez skarżącą w skardze na zasady ogólne i przepisy postępowania wynikające z k.p.a. mogło być rozpatrywane przez sąd tylko w kontekście art. 11c specustawy. Przed złożeniem wniosku inwestor musiał wykonać szereg czynności związanych z jego przygotowaniem, w tym zgromadzić szereg opinii (art. 11b i 11d pkt 8 ustawy). Oznacza to, że uzyskiwanie opinii poprzedza złożenie wniosku, a zatem czynności te są dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie, przy czym opinie i uzgodnienia zawarte w aktach sprawy jak i uzyskane w trakcie postępowania stanowią podstawę do ich oceny przez organ. Regulacje zawarte w specustawie w odniesieniu do dróg publicznych są celowym zabiegiem ustawodawcy i z racji jednoznacznego brzmienia zapisów tej ustawy nie może być mowy o kolizji jej przepisów z przepisami innych aktów prawnych. Dlatego zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom skarżącej nie narusza przepisów ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jak stanowi art. 11i ust. 2 specustawy: "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu W. w gminie W. z dnia 27 września 2002 r. (uchwała nr [...] Rady Gminy W.) w rozdziale 3 planu Ustalenia Komunikacyjne przewidziano, że układ komunikacyjny dla trenów objętych planem ma odbywać się od strony ul. [...] poprzez połączenie ul. [...] z ul. [...], poprzez ulice biegnące nad przewodami tłocznymi oczyszczalni [...] oraz połączenie z ul. [...]. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dlatego część nieruchomości wchodząca dotychczas w skład nieruchomości skarżącej, z chwilą zaliczenia jej w obszar pasa drogowego wyznaczonego omawianą decyzją, stała się przedmiotem własności właściwej jednostki samorządu terytorialnego (z momentem gdy decyzja jest ostateczna). Sąd wskazał, że decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestor rozpoczął budowę drogi, a prace budowlane zostały praktycznie zakończone, co wynikało z oświadczenia pełnomocnika złożonego na rozprawie, oraz kopii dziennika budowy z datą rozpoczęcia robót –kwiecień 2011 r. Sąd orzekając w niniejszej sprawie, miał na uwadze przepis art. 31 powyższej ustawy, stanowiący, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi, art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W przypadku zaś uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie przez Sąd błędnej wykładni rozszerzającej tego przepisu i uznanie, że przepisy specustawy mają zastosowanie nie tylko do dróg już posiadających status dróg publicznych, ale również do dróg "docelowo mających uzyskać status drogi publicznej", co w konsekwencji doprowadziło do uznania ulic [...] i [...] za drogi publiczne; 2) art. 11 pkt (i) specustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na poprzestaniu przez WSA w Warszawie na stwierdzeniu że "stosując przepisy ustawy organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczenia i korygowania trasy inwestycji" i jednocześnie nie uwzględnieniu tego, że organ administracyjny może oddalić wniosek zawierający rozwiązania sprzeczne z ustawą – Prawo budowlane którą to ustawę, na podstawie art. 11 pkt (i) specustawy, stosuje się do specustawy odpowiednio; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi skarżącej, gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. polegającym na braku wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracyjny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło organ administracyjny do błędnego przyjęcia, że interes prawny skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 1 wskazujący na naruszenie art. 1 ust. 1 specustawy, nie jest trafny bowiem z jego brzmienia nie można wnosić, że przepisy tej ustawy mają jedynie zastosowanie do dróg, które w momencie składania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają już status drogi publicznej, uzyskany w drodze podjęcia stosownych uchwał, o których mowa w art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 u.d.p. (wyrok NSA z 9 kwietnia 2010 r., II OSK 91/10, Lex nr 597952). Gdyby tak wąsko rozumieć zastosowanie art. 1 ust. 1 specustawy, to ustawa ta miałaby w istocie zastosowanie tylko w przypadkach rozbudowy, przebudowy lub remontu dróg publicznych, jak słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. O tym, że specustawa ma również zastosowanie, a może przede wszystkim do budowy nowych dróg, świadczy chociażby to, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 tej ustawy we wniosku o wydanie decyzji, inwestor musi przedstawić proponowany przebieg drogi. Poza tym zaliczenie drogi do określonej kategorii (droga wojewódzka, powiatowa, gminna) w drodze podjęcia stosownej uchwały (sejmiku województwa, rady powiatu, rady gminy) może mieć miejsce po wybudowaniu drogi i po włączeniu jej do eksploatacji (wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2210/05, Lex nr 219231, wyrok WSA w Gliwicach z 28 stycznia 2009 r., II SA/Gl 1079/08, Lex nr 531039, wyrok WSA w Kielcach z 28 stycznia 2010 r., II SA/Ke 708/09, Lex nr 600140). Należy też zwrócić uwagę, iż warunkiem podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych (podobnie dróg wojewódzkich i powiatowych) jest wcześniejsze uzyskanie własności gruntów (działek) przez które droga ta ma przebiegać co w dacie składania wniosku, o którym mowa w art. 11d specustawy może jeszcze nie mieć miejsca (wyrok WSA w Gliwicach z 14 maja 2009 r., II SA/Gl 156/09, Lex nr 522501). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.p. nowowybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży, natomiast odcinek drogi zastąpiony nowowybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Powyższe przepisy będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie skoro zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. "[...] (5 KD-L) i ul. [...] (20 KD-D) zostaną włączone do ul. [...] (ulica gminna – lokalna). Projektowana droga stworzy dogodne połączenie z ciągiem ulic [...] (droga krajowa nr [...]) i [...] (droga powiatowa) poprzez ul. [...]". Z powyższych rozważań wynika, iż pogląd przyjęty w skardze kasacyjnej, że "aby zrealizować inwestycję na podstawie specustawy, konieczne jest uprzednie zaliczenie drogi – będącej przedmiotem inwestycji – do jednej z kategorii dróg publicznych" jest błędny. Natomiast należy zgodzić się z poglądem, że przepisy specustawy mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., II OSK 1111/08, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 12). Niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 11i specustawy poprzez jego błędną wykładnię gdyż w istocie oznacza to, że autor skargi kasacyjnej dopuszcza w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów specustawy, co jest sprzeczne z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przepisy Prawa budowlanego, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 stosuje się odpowiednio, jedynie w takim zakresie w jakim to nie zostało uregulowane w specustawie. Oczywiście organ może odmówić wydania decyzji, o której mowa w art. 11f specustawy, jeżeli będzie ku temu odpowiednia podstawa prawna, jednak nie może wyznaczać i korygować proponowanego przez wnioskodawcę (inwestora) przebiegu drogi, jak słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazuje art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego jako podstawę wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie, jednak nie wskazuje przez co i w jakim zakresie został naruszony powyższy przepis wydaną decyzją. Niezasadny też jest w świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia przepisów postępowania, zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej, bowiem podnosząc, że decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., nie wskazano jakich to okoliczności faktycznych sprawy wyczerpująco nie zbadano oraz dlaczego zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ nie dążył do ustalenia prawdy obiektywnej. Powyższe stwierdzenia są całkowicie gołosłowne w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie mogą więc świadczyć o naruszeniu zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. Należy też wskazać nabrzmienie art. 11c specustawy, zgodnie z którym do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy K.p.a., z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie, należało w niniejszej sprawie na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.