III SA/Gd 115/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia 28 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. W dniu 9 grudnia 2011 r. M. M. zamieszkała w G., zatrudniona w okresie 8 czerwca 2010 r. – 8 grudnia 2011 r. w [...] w G. w wymiarze 0,6 etatu i nie osiągająca wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy zgłosiła się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. Decyzją z tej samej daty Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b) i art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) orzekł o uznaniu w/w za osobę bezrobotną z dniem 9 grudnia 2011 r. Jednocześnie organ pierwszej instancji tym samym rozstrzygnięciem odmówił przyznania M. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezydent Miasta wskazał, że prawo do zasiłku stronie nie przysługuje gdyż w dniu rejestracji M. M. nie spełniała warunków określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W/w rozstrzygnięcie zostało następne utrzymane w mocy decyzją Wojewody wydaną w dniu 28 grudnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda nawiązując do realiów zatrudnienia strony i wysokości przysługującego stronie wynagrodzenia wskazał, że strona w dniu rejestracji nie spełniła wymogu określonego w dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy gdyż nie wylegitymowała się posiadaniem w ciągu 18 miesięcy przed rejestracją w powiatowym urzędzie pracy okresu zatrudnienia z wynagrodzeniem w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w łącznym wymiarze co najmniej 365 dni. Należy mieć z kolei na uwadze, ze ustawa z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200. poz. 1679 ze zm.) gwarantuje minimalne wynagrodzenie za pracę tylko w przypadku zatrudnienia pracownika w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy. Oczywiście uzyskiwanie wynagrodzenia minimalnego przez osobę pracującą w niepełnym wymiarze czasu pracy było możliwe. Nie mniej jednak takie wynagrodzenie musiała przewidywać zawarta umowa o pracę. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) z woli ustawodawcy nie odnosi się zaś w żaden sposób do wymiaru czasu pracy pracownika lecz jedynie do wysokości osiąganego przezeń wynagrodzenia. Przepis ten każe zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zatrudnienie, w okresie którego było osiągane wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Odsyła on tym samym do art. 104 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone są od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe bez stosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.), wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, w przypadku osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (pracownicy w okresie pierwszego roku pracy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. M. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie w/w decyzji Wojewody. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, a polegającą na przyjęciu, iż użyty w tym przepisie zwrot "minimalne wynagrodzenie za pracę" należy rozumieć jako otrzymywane wynagrodzenie w kwocie nominalnej, podczas gdy w/w zwrot powinien być rozumiany jako wynagrodzenie odpowiadające proporcjonalnie wynagrodzeniu minimalnemu, przy uwzględnieniu niepełnego wymiaru czasu wykonywanej pracy; - naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę poprzez brak zastosowania w/w przepisu, zgodnie z którym jeżeli pracownik jest zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy, wysokość minimalnego wynagrodzenia ustala się w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie niniejszej ustawy; - naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 112 i art. 113 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, poprzez brak zastosowania w/w przepisów i wydanie decyzji administracyjnej z pokrzywdzeniem skarżącej polegającym na nierównym oraz dyskryminującym potraktowaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skarżąca w odpowiednio długim okresie poprzedzającym rejestrację w powiatowym urzędzie pracy w G. osiągała wynagrodzenie, którego wysokość po proporcjonalnym przeliczeniu – przekraczała wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wykładnia art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - na tle regulacji zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę - powinna bowiem uwzględniać również wykładnię systemową oraz zasadę racjonalności ustawodawcy. Co istotne, w/w stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 2006 r. (I OSK 175/06) oraz z dnia 8 grudnia 2004 r. ( I OSK 1357/04) jak i w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r. wydanego w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 9/09. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Uzupełniająco organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na definicję "minimalnego wynagrodzenia za pracę" znajdującą się w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy a wprowadzoną ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 33) nie jest obecnie konieczne korzystanie z wykładni systemowej przy analizie zapisów zawartych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z kolei orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące decyzji administracyjnych wydanych przez 1 stycznia 2009 r. w świetle w/w regulacji jest nieaktualne jako oparte na innym, nie obowiązującym obecnie stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie koncentruje się wokół interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ocenie pełnomocnika skarżącej użyty w w/w przepisie zwrot "minimalne wynagrodzenie za pracę" winien być rozumiany jako wynagrodzenie odpowiadające proporcjonalnie wynagrodzeniu minimalnemu, przy uwzględnieniu niepełnego wymiaru czasu pracy skarżącej. Z kolei w ocenie Wojewody odwołującego się do zawartej w w/w ustawie definicji legalnej, "minimalne wynagrodzenie za pracę" to kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłoszona. na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Należy w związku z tym wskazać, że ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33) wprowadzono do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicję ustawową pojęcia "minimalne wynagrodzenie za pracę". Zgodnie z przepisem art. 40 cytowanej wyżej ustawy, weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co nastąpiło 17 stycznia 2009 r. W przedmiotowej sprawie postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku zostało wszczęte w dniu 9 grudnia 2011 r. (data rejestracji skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy w G.), co oznacza, że organy prawidłowo przyjęły jako podstawę prawną wydawanych decyzji przepisy ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu uwzględniającym postanowienia ustawy nowelizującej z 19 grudnia 2008 r. Według art. 2 ust. 1 pkt 12a powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy "Ilekroć w ustawie jest mowa o: minimalnym wynagrodzeniu za pracę – oznacza to kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłoszoną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 169, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz 2005 r. Nr 157, poz. 1314)". W ocenie Sądu wprowadzenie do powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicji ustawowej "minimalnego wynagrodzenia za pracę" odnoszącej się do zatrudnienia "[...] w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy [...]" wyłącza dopuszczalność wyprowadzenia innej wykładni tego pojęcia (w tym wykładni systemowej, do której odwołuje się pełnomocnik skarżącej), która podważyłaby obecną regulację ustawową. Również przedmiot odrębnej regulacji normatywnej – art. 8 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200. poz. 1679 ze zm.) nie pozwala na podważenie mocy obowiązującej zastosowania definicji ustawowej, przyjętej w art. 2 ust. 1 pkt 12a do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Art. 8 w/w aktu normatywnego reguluje bowiem sposób ustalenia minimalnego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w niepełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1330/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten – czego pełnomocnik skarżącej zdaje się nie dostrzegać - nie jest unormowaniem definiującym "minimalne wynagrodzenie za pracę" w rozumieniu "wynagrodzenie odpowiadające proporcjonalnie wynagrodzeniu minimalnemu", gdyż wysokość i sposób jego ustalenia, jako określonej kategorii prawnej, zostały jak wyżej wskazano, wyczerpująco określone w art. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę reguluje natomiast wyłącznie sposób liczenia tego wynagrodzenia w przypadku zatrudnienia pracownika w niepełnym wymiarze czasu pracy (tj. nie na pełen etat) . Celem regulacji wprowadzającej wymóg uzyskiwania wynagrodzenia w określonej wysokości nie było stworzenie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, które uzyskują wynagrodzenie proporcjonalne do wymiaru czasu pracy, liczone na podstawie art. 8 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W praktyce bowiem każde wynagrodzenie osób zatrudnionych przez pracodawcę stosującego się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy, w tym także zatrudnienie w minimalnym wymiarze czasu pracy, rodziłoby uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż byłoby ono pochodną umownie przyjętego wymiaru czasu pracy i wyliczenia dokonanego na podstawie art. 8 ust. 1 w/w ustawy. Chcąc zaś uniknąć dalszych sporów na tle pojęcia "minimalne wynagrodzenie za pracę" ustawodawca wprowadził do słowniczka pojęć stosowanych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy własną, w pełni transparentną definicję minimalnego wynagrodzenia za pracę, przesądzając, że jest to kwota przysługująca za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy. Oczywistym jest nadto, że w w/w regulacji chodzi o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane, a nie to, które pracownik mógłby otrzymywać, będąc zatrudnionym w innym, wyższym wymiarze czasu pracy (zob. szerzej w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Op 220/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe okoliczności należy nadto wskazać, że przesłanki uprawniające do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo muszą być spełnione kumulatywne. Pierwszą z nich jest posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację. Drugą przesłanką jest zaś uzyskiwanie w powyższym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych, wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca M.M. była zatrudniona w okresie 8 czerwca 2010 r. – 8 grudnia 2011 r. w [...] w G. w wymiarze 0,6 etatu i nie osiągała wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Skoro skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, w poszczególnych miesiącach pracy nie osiągnęła kwoty minimalnego wynagrodzenia, od którego istniał obowiązek odprowadzenia składki na Fundusz Pracy, przy czym wynagrodzenie to dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy, to w ocenie Sądu, organy prawidłowo zinterpretowały przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekając o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku. Nie jest nadto zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 112 i art. 113 ustawy – Kodeks pracy gdyż granice konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie obejmują różnicowania stanów faktycznych w kontekście przyznania uprawnień określonych normatywnie. W rozpatrywanej sprawie organy administracji zatrudnienia prawidłowo zastosowały w/w przepisy prawa materialnego i zasadnie odmówiły skarżącej przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Nie można zaś generalnie uznawać, że rozstrzygnięcia negatywne niejako z założenia są dyskryminujące i naruszają konstytucyjnie określoną zasadę równości wobec prawa. Na koniec należy zauważyć, że wyroki sądów administracyjnych na które powołano się w skardze odnoszą się do stanu prawnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 19 grudnia 2008 r., zatem wyrażone tam poglądy w obecnym stanie prawnym straciły swą aktualność. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesioną skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.