I OSK 1429/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 220/12 o odrzuceniu skargi R. P. na czynność Starosty Radomskiego w przedmiocie odmowy zapłaty za sporządzenie kopii map postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 29 marca 2012 r., VIII SA/Wa 220/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. P. na czynność Starosty Radomskiego w przedmiocie odmowy zapłaty za sporządzenie kopii map. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarga wniesiona została na czynność Starosty Radomskiego w sprawie odmowy zwrotu nienależnie pobranych opłat za sporządzenie kopii map niezbędnych do opracowania dokumentacji geodezyjnej do celów regulacji stanu prawnego drogi powiatowej. Skarżący został wyłoniony jako wykonawca w ramach procedury zamówień publicznych. W ocenie skarżącego, organ powołał się na niewłaściwą podstawę prawną poboru opłaty oraz naruszył art. 40 ust. 3d pkt 4 lit. a ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) – zwanej dalej u.g.k., to jest przepis dotyczący zwolnienia z opłaty organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z czym pobrał opłaty w wysokości nienależnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę z powołaniem na art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. wskazał, że zaskarżone działanie organu nie podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 p.p.s.a., a ponadto żaden przepis szczególny nie przekazuje skarg na tego rodzaju działanie do właściwości sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że czym innym jest ustalenie opłaty, a czym innym odmowa zwrotu nienależnie pobranych opłat. Dodatkowo podniesiono, że nawet gdyby skarżący kwestionował samo ustalenie opłaty, to skarga podlegałaby również odrzuceniu z powodu wniesienia jej po terminie. Stosownie do art. 52 ust. 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Za dni, w których skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynność ustalenia opłaty należało uznać w zależności od konkretnego rachunku daty podpisania poszczególnych rachunków, czy uiszczenia kwot tam wymienionych w braku wyraźnego potwierdzenia otrzymania. Faktury zostały wystawione i zapłacone w okresie 20 sierpnia 2010 r. – 17 września 2010 r., zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nosi datę 14 grudnia 2011 r. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie: 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na tym, że uznano, że sprawa skarżącego nie podlega kognicji sądów administracyjnych oraz 2) art. 53 § 2 poprzez uznanie, że termin do wniesienia skargi powinien być liczony od daty wystawienia rachunku, a nie daty otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie do zapłaty skarżącego, a tym samym uznanie, że skarga jest wniesiona po terminie. Wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że stan faktyczny w powołanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie o sygn. akt I OSK 52/12 można uznać za analogiczny do toczącej się ze skargi R. P. z tym zastrzeżeniem, że w niniejszej sprawie skarżący kwestionuje nie matematyczne naliczenie opłat, ale samą opłatę, co w opinii wnoszącego skargę kasacyjną jest istotne dla oceny dopuszczalności skargi. Jednocześnie podkreślono, że w uchwale składu siedmiu sędziów z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (publ. ONSAiWSA 2008 r., Nr 2, poz. 21, s. 13) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro uiszczenie opłat za dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu jest warunkiem zarejestrowania pojazdu, to wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu jest uzależnione od uprzedniego uiszczenia tych opłat. Wniosek o zarejestrowanie pojazdu, jeżeli opłaty te nie zostały uiszczone, podlega zwrotowi, a wnoszącemu przysługuje zażalenie na postanowienie o zwrocie podania, następnie zaś skarga do sądu administracyjnego. A zatem o istnieniu obowiązku uiszczenie przez stronę tych opłat rozstrzyga się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, a kontrola rozstrzygnięć organów w tym przedmiocie jest objęta właściwością sądów administracyjnych. Uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa a więc podejmuje akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny niejako przywrócił roszczenie o zwrot opłat na grunt sądownictwa administracyjnego, "nie będąc w jawnej sprzeczności z uchwałą Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07" (publ. OSNIC 2008 r., Nr 7-8, poz. 72, s. 44). W niniejszej sprawie skarżący wniósł o zwrot opłat pobranych z wadliwą podstawą prawną. Opłaty pobrane były w związku z prowadzonymi pracami geodezyjnymi. Każda prawa geodezyjna musi zostać zgłoszona odpowiedniemu terytorialnie ośrodkowi służby geodezyjnej. Geodeta sporządza operat geodezyjny stanowiący później operat ewidencyjny. Zgłoszenie pracy geodezyjnej nie wszczyna postępowania kończącego się decyzją administracyjną, jednakże wszczyna postępowanie, które podlega kontroli sądowej, gdyż jest sprawą indywidualną, a odmowa włączenia do zasobu rozstrzyga o obowiązkach geodety (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 czerwca 2007 r., III SA/Wr 49/07, czy z 1 lutego 2007 r., II SAB/Gl 26/06). Skoro opłata jest składnikiem i warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego podlegającego kontroli administracyjnej, to tym samym do jej zwrotu powinno się stosować standardy określone w uchwale I OPS 3/07. W samej uchwale zaznaczone zostało, że termin określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. liczy się od daty otrzymania odpowiedzi na wezwanie do zapłaty, a nie daty wystawienia rachunku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie podnosząc, że powołana przez skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 nie może znaleźć zastosowania w sprawie. W uchwale wyraźnie wskazano, że zasadniczy wpływ na jej treść ma charakter karty pojazdu i to, jak kształtuje się relacja między rejestracją pojazdu a wydaniem karty pojazdu – karta jako wydawana przy rejestracji samochodu osobowego jest nierozerwalnie związana z wydaniem decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Tymczasem, relacja pomiędzy opłatami uiszczonymi przez skarżącego a zdarzeniami, które wywołały obowiązek uiszczenia tych opłat jest inna. Naliczenie tych opłat nie było związane z wydaniem jakiejkolwiek decyzji skierowanej do skarżącego, a poza tym nie stanowiło warunku wydania decyzji lub przyznania uprawnień skarżącemu. Dodatkowo, uchwałę I OPS 3/07 wydano po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt U 6/04 po którym nastąpiła zmiana stanu prawnego umożliwiająca domaganie się zwrotu opłat. Natomiast w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego związana z opłatami pobranie których kwestionuje skarżący. Skarżący kwestionując zasadność obciążenia go naliczonymi opłatami powinien był skargą objąć naliczenie opłat (wystawienie faktur) a nie – jak to uczynił – odmowę zwrotu uiszczonych prawie dwa lata przed wniesieniem skargi opłat. W postanowieniu 24 stycznia 2012 r., I OSK 52/12 NSA stwierdził, że czynnością podlegającą zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest naliczenie opłaty (wystawienie rachunku lub faktury), a nie odmowa zwrotu opłaty, której naliczenia strona nie zaskarżyła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd ten jest związany granicami skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje pogląd wyrażony w postanowieniu z 24 stycznia 2012 r., I OSK 52/12, który wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy kwestionowania czynności polegającej na odmowie zwrotu nienależnie (w opinii skarżącego) pobranej opłaty, podczas gdy kognicji sądów administracyjnych podlega ustalenie i obciążenie opłatą za czynności geodezyjne i kartograficzne. W sprawie, za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznać należy wystawienie rachunku, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA z 15 kwietnia 2010 r., I OSK 514/10 oraz I OSK 533/10). Dlatego też, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należało wystosować w terminie 14 dni od dnia podpisania faktury (bez względu na okoliczność uiszczenia kwoty wskazanej na fakturze) lub uiszczenia kwoty tam wymienionej w braku możliwości wskazania daty podpisania faktury, ponieważ wtedy najpóźniej skarżący dowiedział się o podjęciu czynności ustalenia opłaty. Brak zaskarżenia ustalenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne sprawia, że żądanie zwrotu nienależnie, zdaniem skarżącego, uiszczonej opłaty nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a zatem skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym przesądza to o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej związanej z niewłaściwym zastosowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a w konsekwencji także art. 53 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.