III SA/Lu 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu L. z dnia [...] września 2011 r., nr [...]; II. określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz I. O. i M. O. 3.580,00 (trzy tysiące pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu L., wymierzono M. O. i I. O. karę pieniężną w wysokości: 38.190 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] K. – W. (działka nr [...]), ul. [...] w miejscowości W., poprzez umieszczenie części budynku wraz z trwałym wejściem do w/w budynku w pozostałych elementach pasa drogowego w okresie od dnia 01.02.2011 r. do dnia 16.09.2011 r. na powierzchni 16,75 m2. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że fakt zajęcia drogi bez zezwolenia zarządcy został udowodniony w trakcie kontroli i oględzin pasa drogowego w dniu 1 lutego 2011 r., czego dowodem jest również dokumentacja zdjęciowa. Organ wskazał, że została zajęta część pasa drogowego pod rozbudowę istniejącego budynku, w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2006 r. wydanego przez Starostę P. Powyższe pozwolenie na budowę dotyczyło prowadzenia robót budowlanych jedynie na działce nr [...] w miejscowości W. Nie uprawniało więc inwestora do prowadzenia tych prac na działce nr [...] stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej Nr [...]. Dodatkowo organ podniósł, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie zezwolono M. i I. O. na lokalizację zadaszenia nad istniejącymi schodami zewnętrznymi do budynku usługowo–gastronomiczno–noclegowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy drodze powiatowej Nr [...] w miejscowości W. Uzasadnieniem odmowy był fakt, iż zadaszenie zlokalizowane byłoby w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] (działka nr [...]). Terminy zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zostały ustalone na podstawie sporządzonej notatki służbowej z dnia 1.02.2011 r. na podstawie, której zostało wszczęte postępowanie oraz daty wystawienia niniejszej decyzji. Powierzchnia zajętego pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określono na podstawie operatu geodezyjnego wykonanego w dniu 20.06.2011 r. przez geodetę M. K., potwierdzonego za zgodność niniejszego dokumentu z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w P. w dniu 4.07.2011 pod numerem ewidencyjnym [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. i I. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO powołało się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej jako: u.d.p.). Kolegium wskazało, że przepisy ustawy wymagają dla zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek uzyskania zezwolenia obejmuje m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata, ustalana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, w tym przypadku ustalonej uchwałą Rady Powiatu w P. z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wiąże się z wymierzeniem przez zarządcę drogi karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty "zwykłej". Kolegium podzieliło ustalenia, wnioski i obliczenia kary pieniężnej dokonane przez organ pierwszej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania uznało za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uznało, że stan faktyczny został ustalony w sposób wystarczający dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazało, że ogląd pasa drogowego dokonany przez pracowników organu I instancji w dniu 1 lutego 2011 r. nie stanowił oględzin w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, nie było więc obowiązku zawiadamiania o tych czynnościach stron postępowania. Ponadto w czynności dowodowej - geodezyjnym wznowieniu granic, odwołującym umożliwiono udział. W ocenie Kolegium strony nie mogą powoływać się na to, że do zajęcia pasa drogowego uprawnia ich decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2006 r., gdyż jak wynika z treści tej decyzji dotyczy ona wyłącznie działki nr [...] i nie dotyczy działki nr [...], która stanowi drogę. Wykonanie części budynku na działce sąsiedniej (nr [...]), stanowi istotne odstępstwo od wydanego pozwolenia na budowę i może stanowić samowolę budowlaną, co należy do oceny nadzoru budowlanego. Niezależnie od oceny tego faktu przez nadzór budowlany, stanowi on zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, gdyż zgody na takie zajęcie organ pierwszej instancji, jako zarządca drogi nigdy odwołującym nie wydał. Kolegium stwierdziło, że okres za jaki wymierzono karę pieniężną, wynika z faktu, iż w dniu 1 lutego 2011 r. pracownicy organu stwierdzili fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a w dniu [...] września 2011 r. wydana została zaskarżona decyzja. Okoliczność, iż dokładnych pomiarów geodezyjnych powierzchni zajętego pasa drogowego dokonano w dniu 7 czerwca 2011 r. nie miała wpływu na okres, za jaki naliczono administracyjną karę pieniężną. Za chybiony Kolegium uznało zarzut skierowania decyzji do spółki cywilnej, gdyż jak wynika z jej treści, została ona skierowana do osób fizycznych, tj. M. O.i I. O. i tym osobom doręczona. Kolegium nie uwzględniło wniosków dowodowych strony odwołującej o dopuszczenie dowodu z dokumentów – książki drogi powiatowej Nr [...] oraz mapy techniczno-eksploatacyjnej tej drogi w części dotyczącej działki nr [...] na okoliczność sposobu oznaczenia danych dotyczących parametrów technicznych tej drogi oraz elementów zagospodarowana drogi. Kolegium uznało przeprowadzanie wnioskowanych dowodów za zbędne, gdyż nie wnoszą one nic nowego do sprawy. W protokole wznowienia granic dokładnie pokazano granice działek i fakt wejścia częścią budynku i trwałym wejściem do tego budynku w działkę o nr [...] stanowiącą pas drogowy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów wg stanu na dzień 4 października 2010 r., z którego wynika, iż dz. nr [...] jest drogą (opis użytku) i stanowi własność Powiatu P. pozostającą w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w P. Przebieg granic między działkami (w tym między działkami nr [...] i nr [...]) obrazuje dokładnie kopia mapy zasadniczej zaewidencjonowanej w dniu 18 maja 2006 r. pod Nr [...] w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. Kolegium podkreśliło, iż administracyjna kara pieniężna nie jest wymierzana na zasadzie winy, ani nie może być przez organ administracji miarkowana. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2011 r. I. i M. O. podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz poprzez nieuwzględnienie wniosków stron o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Ponadto skarżący zarzucili organom naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy kara powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, do zajęcia pasa przez skarżących w ogóle nie doszło. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno mieć charakter samowolny, a zatem dokonany w sposób świadomie bezprawny. Skarżący podnieśli, że działka nr [...] została przez nich nabyta w dniu 21 czerwca 1996 r. od Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w W. Z treści aktu notarialnego umowy sprzedaży wynika, że działka w momencie sprzedaży była zabudowana budynkiem restauracji, szambem, ubikacją oraz ogrodzeniem z siatki. W dniu 12 kwietnia 1995 r. geodeta sporządził protokół graniczny, dotyczący ustalenia przebiegu granic działki o nr [...], stanowiącej własność GS "SCh" z działkami sąsiednimi. Działka [...] uległa następnie podziałowi, w wyniku którego powstały działki [...] oraz [...]. Wspomniany protokół zawiera szkic przebiegu granicy oraz opis granic istniejących na gruncie, z którego wynika, że pomiędzy wymienionymi w protokole punktami granica biegnie osią istniejących ogrodzeń. W ocenie skarżących kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia przebiegu granic działki nr [...] przed dniem nabycia nieruchomości przez skarżących, a tym samym ustalenie podmiotu, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego. Ze wspomnianego protokołu granicznego, który znajduje się w dokumentacji Starostwa Powiatowego w P., wynika dokładny przebieg granicy działek nr [...] i nr [...]. Jak wynika z opisu geodety granica od punktu nr 6, wskazanego na szkicu przebiegu granicy, stanowiła oś ogrodzenia trwałego i biegła brzegiem skarpy do pola ; nr 7, co wskazuje, że granicę działki stanowiącą odcinek pomiędzy punktem nr 6 i nr 7 stanowiła oś ogrodzenia. Tym samym, wskazać należy, że w momencie sporządzenia przedmiotowego protokołu, gdy przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Spółdzielni " trwałe ogrodzenie mieściło się już w pasie drogowym", zaś jak wynika z aktu notarialnego skarżący nabyli działkę nr [...] wraz z ogrodzeniem z siatki, którego pozostałości w postaci fundamentów istnieją do chwili obecnej. Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość wraz z ogrodzeniem, zaś na podstawie decyzji Starosty Powiatu w P. w sprawie pozwolenia na budowę dokonali rozbudowy i przebudowy budynku usługowego polegających na dobudowie tarasu jednopoziomowego na słupach do już istniejącego budynku. Wobec powyższego, do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy przez skarżących w ogóle nie doszło, a zatem kara została wymierzona bezzasadnie. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci przedmiotowego protokołu, którego kopię dołączyli do skargi. Skarżący zarzucili także, że odmowa uwzględnienia przez organ składanych przez nich wniosków dowodowych spowodował brak wyczerpującego zebrania i wyjaśnienia materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkują koniecznością jej uchylenia. Nie wszystkie argumenty podnoszone w skardze zasługują na aprobatę, tym niemniej zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny zaskarżonego aktu, niezależnie od zarzutów i argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą. Ponadto stwierdzone uchybienia dotyczą rozstrzygnięć zapadłych w obydwu instancjach, dlatego na podstawie art. 135 p.p.s.a. konieczne jest uchylenie nie tylko decyzji będącej bezpośrednim przedmiotem skargi, ale także poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w P. wydanej z upoważnienia Zarządu Powiatu L. z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. W świetle stanowiącego zasadniczą podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 40 ust 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Art. 40 ust 1 cytowanej ustawy wskazuje, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Ust. 2. art. 40 u.d.p. stanowi, iż zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Przede wszystkim należało przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy po stronie skarżących zaszły okoliczności mogące zostać potraktowane jako "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia" w rozumieniu powyżej cytowanych przepisów ustawy. Organ I instancji wymierzył skarżącym karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogi powiatowej nr [...] o pow. 16,75m2, położonej na działce nr [...] w miejscowości W. poprzez umieszczenie na tej powierzchni; części budynku z trwałym wejściem do niego. Z uzasadnienia tej decyzji, jak również z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika konkretnie, jakie elementy budynku zajęły pas drogowy. Organy obu instancji powołują się na pozwolenie na budowę wydane z upoważnienia Starosty P. z dnia [...] października 2006 r., nr [...], które dotyczyło inwestycji prowadzonej na działce oznaczonej nr [...]. Ze znajdującego się w aktach pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2006 r., wynika iż dotyczy ono rozbudowy i przebudowy budynku usługowego według projektu opracowanego przez mgr inż. arch. E. W. Z analizy materiału dowodowego, z pism skarżących znajdujących się w aktach administracyjnych oraz skargi należy wnioskować, iż to taras jest tą częścią budynku której dotyczy postępowanie .W obu decyzjach nie wykazano jednak kiedy ten taras powstał i czy jest on przedmiotem postępowania objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 2006 r. Ustalenie powyższego ma o tyle znaczenie, iż w aktach administracyjnych znajduje się wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego pozwolenie na rozbudowę budynku usługowego o taras, z dnia [...] lutego 1997 r., znak [...], a według obowiązującego na ten dzień stanu prawnego droga ta nie mogła mieć statusu drogi powiatowej. W tym czasie obowiązywała ustawa o drogach publicznych w wersji pierwotnej z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60) i zgodnie z art. 2 ust. 1 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieliły się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne oraz lokalne miejskie, drogi zakładowe. Inne były też wymagania co do usytuowania obiektu budowlanego w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni; stanowił o tym art. 43 ustawy w wersji pierwotnej. Również w stanie faktycznym sprawy istotne jest umiejscowienie w czasie pobudowania budynku usługowego z trwałym wejściem. W aktach administracyjnych znajdują się pisma M. O. i I. O. z dnia 15 listopada 2010 r. oraz z dnia 22 września 2011 r., w których podnoszą, iż przedmiotowy budynek istniał już w 1983 r. a sporne wejście było od samego początku tak jak obecnie umiejscowione. Należy zauważyć, że w myśl przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis powyższy dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy zatem obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r. (II GSK 476/08 LEX nr 518211) oraz z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt: II GSK 575/09) stwierdził jednoznacznie, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. zwalniający z obowiązku uzyskania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, dotyczy w szczególności sytuacji posadowienia obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z infrastrukturą drogi przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych (ustawa z dnia 21 marca 1985 r.; data wejścia w życie: 1 października 1985 r., vide - art. 53 u.d.p.). Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nieznajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., w świetle których to przepisów, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r.; sygn. akt: II GSK 476/08). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r., w sprawie oznaczonej sygn. akt I OSK 811/06, stwierdził, że "Uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu". Wobec twierdzeń skarżących o pozostawaniu trwałego wejścia do budynku w tym samym miejscu od chwili pobudowania budynku, jak i istnienia tarasu od co najmniej 14 lat, wymagało ustalenia, czy nie zachodzi sytuacja omówiona w wyżej wymienionych wyrokach NSA, a mianowicie – czy nie doszło do posadowienia wejścia do budynku przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, jak również czy taras nie był wcześniej pobudowany niż zmieniły się parametry techniczne oraz status prawny drogi oznaczonej nr [...] K. – W. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prowadząc postępowanie nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia procedury administracyjnej: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zasadny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 75 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, z którego będzie wynikać rodzaj drogi i jej parametry techniczne w dacie rozbudowy budynku usługowego o taras. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien ustalić, czy nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 38 ust. 1 u.d.p., w szczególności biorąc pod uwagę zawarte w pismach twierdzenia skarżących, iż budynek z wejściem został posadowiony przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych. W stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do jednoznacznego uznania, iż doszło do zajęcia pasa drogowego. Oznacza to, że co najmniej przedwcześnie została wymierzona kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Należy podkreślić, że dopiero stwierdzenie, iż przepis art. 38 ust 1 u.d.p. nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, organ I instancji będzie uprawniony do wydania decyzji w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p. Jednocześnie organy administracji publicznej ustalając stan faktyczny sprawy zwrócą uwagę czy w sprawie nie ma zastosowania art. 38 ust 2 u. d. p., którego treść brzmi następująco: "Przebudowa lub remont takich obiektów budowlanych lub urządzeń(określonych w ust 1 tego przepisu), wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego". Wyrażenie zgody, o której wyżej mowa, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 38 ust. 3 u.d.p.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym przedmiocie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów należy wyjaśnić, że bez znaczenia do dalszego toku postępowania oraz załatwienia sprawy jest stan świadomości skarżących co do przebiegu granicy ich działki oznaczonej numerem [...] z działką oznaczona nr [...]. Nie jest możliwe powiązanie pojęć prawa cywilnego z należącymi do sfery publicznoprawnej stosunkami pomiędzy pobierającym opłaty zarządcą drogi, który nie jest jej właścicielem, a podmiotami zajmującymi pas drogowy. Stosunki te określają, między innymi, art. 40 ust. 2 i ust. 5 u.d.p., na podstawie których pobierane są opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zawarte w nich regulacje nie mogą być wprowadzane jako element cywilnoprawnego pojęcia nieruchomości gruntowej nawet za pośrednictwem kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa do gruntu (patrz .wyrok NSA z dnia 1 lipca 2008 r.; sygn. akt: II GSK 19/08). Ponadto z brzmienia art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że wydanie związanej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej limitują wskazane, zobiektywizowane przesłanki i nie ma potrzeby badania przyczyn bezprawnego w tym ujęciu zajmowania pasa drogowego przez stronę (por. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt: II GSK 1058/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 17 lipca 2008 r.; sygn. akt: II SA/Op 555/07). Poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia (patrz np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r.; sygn. akt: II GSK 68/08 i z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt: II GSK 957/08). Z tym dominującym i trafnym kierunkiem orzecznictwa zgadza się sąd w składzie orzekającym, podzielając w całości poglądy wyrażone w cytowanych orzeczeniach. Z przedstawionych wyżej względów należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Uchylenie wyżej wymienionych decyzji powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w P .W prowadzonym ponownie postępowaniu organ powinien przede wszystkim dążyć do usunięcia wytkniętych mu i opisanych wyżej błędów, pamiętając o zasadzie związania oceną prawną i wskazaniami sądu, wynikającymi z art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie określające, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oparto na treści art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.). Zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących od organu objął wpis sądowy w kwocie 1146 zł, zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictw (24 zł) oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 2.400 zł, stanowiące stawkę minimalną przy tej wartości przedmiotu sporu (§ 6 pkt 5 rozporządzenia).