IV SA/Po 59/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie jej punktu 1 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w zakresie jej punktu 1 2. określa, ze zaskarżona decyzja w zakresie, o którym mowa w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana 3. w pozostałym zakresie skargę oddala 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego W. Sz. kwotę 105 (sto pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r.) Wójt Gminy G. (zwany dalej Wójtem albo organem I instancji) działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80 poz. 717 ze zm., dalej upzp), art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zmianami), art. 47 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), w związku z uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. W. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 26 czerwca 2007 r., nr 95, poz. 2382, dalej uchwała z dnia 26 marca 2007 r.) w pkt 1 ustalił W. Sz. (dalej strona, odwołujący albo skarżący), zam. w K. W. przy ul. W. W. [...], jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla części działki nr [...], obręb K. W., o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadził księgę wieczystą [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pkt 2 Wójt zobowiązał stronę do wniesienia opłaty w terminie 14 dni od doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy Gminy G., pod rygorem naliczenia odsetek za zwłokę od zobowiązań podatkowych. W pkt 3 organ I instancji wskazał, że za dokonanie wpłaty uznaje się obciążenie rachunku bankowego wierzyciela. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że Rada Gminy G. uchwałą z dnia [...] marca 2007 r. ustaliła stawkę procentową opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego strona zbyła stanowiącą jego własność nieruchomość – działkę nr [...], co wynika z przesłanego organowi I instancji wypisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2009 r., nr repertorium [...]. Mając na uwadze wytyczne sformułowane w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2010 r.) Wójt wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, wzrost wartości nieruchomości w przypadku działki oznaczonej nr 659/1, obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 26 czerwca 2007r, Nr 95, poz. 2382) a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W "Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy G.", zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urzęd. Województwa Kaliskiego nr 22, poz. 174 z 1994 r.) który przestał obowiązywać z dniem [...] stycznia 2004 r., teren ówczesnej działki [...] oznaczony był w części symbolem RP - tereny upraw rolnych, bez prawa zabudowy oraz w części symbolem [...] - tereny zabudowy rolniczo-siedliskowej z możliwością wydzielenia działek jednorodzinnych wraz z lokalizacją usług nieuciążliwych. Obecny plan miejscowy dla działki [...], powstałej z podziału działki [...] (obręb K. W.) w części posiada takie samo przeznaczenie jak w planie ogólnym, który stracił swoją ważność (teren oznaczony symbolem [...] oraz fragment terenu oznaczonego symbolem [...]), natomiast na pozostałej części (teren oznaczony symbolem [...]) obowiązujący plan posiada inne przeznaczenie względem planu ogólnego, który przestał obowiązywać. W związku z powyższym wyrok Trybunału Konstytucyjnego znajduje zastosowanie tylko dla części terenu działki [...], w którym przeznaczenie jest takie samo jak w planie ogólnym, który stracił swoją ważność. W pozostałej części (teren [...] - [...] m2) powyższy wyrok nie znajduje zastosowania. Z przedstawionego operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2010 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości dla części działki nr [...] - obręb K. W. ([...] m2), przeznaczonej w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i/lub zabudowę zagrodową związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub ogrodniczego z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, oznaczonej symbolem [...], na kwotę w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. strona reprezentowana przez małżonkę wniosła odwołanie od decyzji z dnia 1 sierpnia 2011 r., wskazując na trudną sytuację zdrowotną oraz materialną. Z tych powodów pieniądze pochodzące ze sprzedaży działki nr 659/1, przeznaczone zostały na koszty leczenia odwołującego oraz remont budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] listopada 2011 r.) Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. w części co do punktu 1 (pkt 1 decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.) oraz stwierdziło nieważność powyższej decyzji w części co do punktów 2 i 3 (pkt 2 decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.). W ocenie Kolegium, Wójt w prawidłowy sposób dokonał oceny wzrostu wartości nieruchomości sprzedanej przez odwołującego, opierając się na sporządzonym w sposób logiczny i wyczerpujący operacie szacunkowym. Dokonując wykładni art. 36 ust. 4 upzp organ I instancji podkreślił, że pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest obligatoryjne. Trudna sytuacja materialna i zdrowotna odwołującego nie mogła stanowić przesłanki do odstąpienia przez Wójta od ustalenia i dochodzenia opłaty. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2 i 3 decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie znajdują umocowania w upzp. Żaden z jej przepisów nie daje podstawy do ustalania terminu uiszczenia opłaty planistycznej oraz orzekania w sprawie odsetek za zwłokę. Ponieważ decyzja organu I instancji w części dotknięta została wadą prawną o której stanowi art. 156 §1 pkt 2 kpa, dlatego należało w tym zakresie stwierdzić jej nieważność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] grudnia 2011 r. strona reprezentowana przez małżonkę wskazała, że sprzedając działkę nr [...] nie wiedziała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z brakiem wiedzy o konieczności uiszczenia opłaty planistycznej skarżący wniósł o odstąpienie od jej pobrania (k. 4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej (k. 5-10 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w nim podniesione. Przedmiotem dokonanej przez Sąd kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie pobrania przez Wójta jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należącej do skarżącego, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb K. W., na skutek jej sprzedaży po uchwaleniu miejscowego planu miejscowego. W niniejszej sprawie pozostawało niespornym, że Rada Gminy G. uchwałą z dnia [...] marca 2007 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. W. oraz ustaliła stawkę procentową opłaty o której stanowi art. 36 ust. 4 upzp, na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Aktem notarialnym sporządzonym dnia [...] stycznia 2009 r. skarżący sprzedał niezabudowaną działkę rolną nr [...] o powierzchni [...] ha. Załączony do akt sprawy akt notarialny sugeruje, że działka nr [...] została utworzona w wyniku podziału działki nr [...] po uchwaleniu i wejściu w życie miejscowego planu. W ten sposób oprócz działki nr [...] powstała również działka nr [...]. Organy obu instancji nie ustaliły jednak daty dokonania podziału działki nr [...] ani tym bardziej nie dołączyły do akt sprawy decyzji zatwierdzającej podział, z której wynikałyby wszystkie zasady oraz parametry, z uwzględnieniem których został on dokonany. Natomiast biegły rzeczoznawca majątkowy w operacie sporządzonym dnia [...] listopada 2010 r. jako przedmiot wyceny określił działkę nr [...]. Materialnoprawną podstawą ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą jest art. 36 ust. 4 upzp. W orzecznictwie sądowym zauważa się, że każdy wzrost wartości nieruchomości, choćby nieznacznie tylko podnoszący jej dotychczasową wartość (przekładającą się na atrakcyjność i cenę) skutkuje, w przypadku jej zbycia, wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II OSK 1810/07, lex nr 509156). Określenie procentu wysokości opłaty planistycznej jest obligatoryjnym elementem składowym planu miejscowego. Skoro ustawodawca przesądził o istnieniu obowiązku wniesienia powyższej opłaty w okolicznościach, o których stanowi art. 36 ust. 4 upzp, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia górnej jej wysokości ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 284-285). W art. 36 ust. 4 upzp ustawodawca stanowi, że organ wykonawczy samorządu gminnego pobiera jednorazową opłatę na skutek zaistnienia określonego stanu faktycznego związanego ze wzrostem wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia albo zmiany planu miejscowego. Organ właściwy do pobrania opłaty nie dysponuje jakąkolwiek swobodą w określeniu jej wysokości oraz decyzji o samym jej wymierzeniu. Jedynie w art. 37 ust. 3-4 upzp określony został termin po upływie którego wymierzenie opłaty ulega przedawnieniu. Przedmiotowa opłata stanowi dochód własny gminy i poza samym przedawnieniem brak jest podstaw do odstąpienia od jej pobrania (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., II OSK 1066/10, lex nr 964507). Z tego względu za niezasadne należało uznać twierdzenia skarżącego dotyczące jego trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, jako nie mające wpływu ani na samą zasadność ustalenia opłaty, ani na jej wysokość. Podstawowym warunkiem wymierzenia opłaty o której stanowi art. 36 ust. 4 upzp, obok faktu uchwalenia albo zmiany planu miejscowego jest zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 upzp jest również część gruntu należąca do tego samego właściciela objęta planem miejscowym i przeznaczona w nim na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego. Innymi słowy, ustalenie opłaty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.01.2011 r., II SA/Ol 1017/10, lex nr 753941; red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 285-286). Zgodnie z art. 37 ust. 11 upzp, do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd, że opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu (art. 36 ust. 4 upzp w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz. U. 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1316/07, lex nr 549384, wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., II OSK 1517/07, lex nr 573573, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 190/10, lex nr 576265). Wycena nieruchomości dla celów ustalenia opłaty planistycznej nie może zostać zakłócona przez innego rodzaju czynniki, w tym m. in. zmianę jej wartości spowodowaną podziałem dużej działki na mniejsze. W przeciwnym razie wycena nie oddaje rzeczywistej modyfikacji wartości nieruchomości spowodowanej zmianą albo uchwaleniem planu miejscowego. W sporządzonym dla potrzeb określenia wzrostu wartości sprzedanej przez skarżącego nieruchomości operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy jako przedmiot wyceny określił powstałą po podziale działkę nr [...], abstrahując od istniejącej w trakcie uchwalenia planu miejscowego działki nr [...]. Opisując przedmiot wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazał, że działka oznaczona w ewidencji gruntów nr 659/1, powstała w wyniku podziału rolnego z [...] stycznia 2009 r. na mocy decyzji Starosty Pleszewskiego nr [...]. W aktach sprawy brak jest przy tym przywołanej decyzji. Formułując wnioski końcowe rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że celem ustalenia opłaty planistycznej przyjęto przed uchwaleniem planu miejscowego faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości według stanu na dzień [...] lipca 2007 r. Szacowana działka nr [...] stanowi część nieruchomości nr [...] i nie jest zabudowana. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, oprócz podstawowego uchybienia, którego dopuścił się rzeczoznawca majątkowy, polegającego na pominięciu w dokonanej wycenie nieruchomości istniejącej w dniu uchwalenia planu miejscowego, operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2010 r. jest w swojej treści niejednoznaczny. Rzeczoznawca majątkowy opisując stan prawny wycenianej nieruchomości na dzień [...] lipca 2007 r. nie wskazuje, czy dotyczy on nieruchomości nr [...], czy też nr [...]. Zauważając, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] m2 rzeczoznawca nie przedstawia obliczeń prowadzących do przyjęcia dla wartości rynkowej nieruchomości powierzchni [...] m2. Na ten temat wypowiedział się wprawdzie organ I instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie przedstawiając jednak czytelnych dowodów pozwalających na poddanie weryfikacji dokonanych obliczeń. Z określenia cech nieruchomości wycenianej przed i po uchwaleniu miejscowego planu wynika, że każdorazowo do wyceny przyjęta została inna nieruchomość. Z załączonych do operatu szacunkowego map nie wynika położenie działki nr [...] oraz w jaki sposób zmieniło się jej przeznaczenie po uchwaleniu miejscowego planu. Uchybień powyższych nie dostrzegły organy obu instancji, które nie poczyniły niezbędnych ustaleń odnośnie daty oraz szczegółowych warunków dokonanego podziału nieruchomości nr [...], uznając sporządzony operat szacunkowy za prawidłowy. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie jej punktu 1 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia [...] sierpnia 2011 r. w zakresie jej punktu 1. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy uwzględniając dokonany podział nieruchomości nr [...]. Dla obliczenia opłaty planistycznej powinna zostać przyjęta stopa wzrostu wartości działki w kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy powinien być w pełni przejrzysty oraz weryfikowalny zarówno dla skarżącego, organu administracji, jak i sądu administracyjnego. W 2 punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja w zakresie, o którym mowa w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana. W punkcie 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd Kolegium o braku podstaw prawnych do zamieszczenia przez organ I instancji w decyzji ustalającej opłatę planistyczną rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia terminu jej uiszczenia, naliczenia odsetek ustawowych w razie nieterminowej zapłaty oraz sposobu dokonania wpłaty (zob. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r., IV SA/Po 834/10, baza orzeczeń NSA). W punkcie 4 wyroku Sąd zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 105 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.