I OSK 1910/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 18/12 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Polskiego Związku [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 18/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Polskiego Związku [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Starosta Tarnowski orzekł o: 1) zwrocie nieruchomości położonej w Tarnowie, w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnowa, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0906 ha i nr [...] o pow. 0,0170 ha (uprzednio część działki nr [...] obr. [...]), dla której Sąd Rejonowy w Tarnowie prowadzi księgę wieczystą nr [...], na rzecz Z. C. c. J. i H., 2) ustaleniu należności z tytułu zwrotu opisanej wyżej nieruchomości w wysokości 7.026,28 zł, 3) spłacie ustalonej w punkcie 2 należności w 10 ratach rocznych, 4) ustanowieniu hipoteki przymusowej w wysokości 7.026,28 zł na określonej w decyzji nieruchomości, a to dla zabezpieczenia należności Gminy Miasta Tarnowa z tytułu zwrotu nieruchomości, 5) umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w Tarnowie, oznaczonych jako działka nr [...] obr. [...] oraz części działek: nr [...] (uprzednio działka nr [...] obr. [...]), nr [...] obr. [...] (uprzednio działka nr [...] obr. [...]) i nr [...], obr. [...] (uprzednio działki nr [...], nr [...] obr. [...]), 6) odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Tarnowie, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] (uprzednio działka nr [...] obr. [...]), będącej obecnie własnością Gminy Miasta Tarnowa w użytkowaniu Polskiego Związku [...]. Orzekając organ I instancji oparł się na poczynionych przez siebie ustaleniach, z których wynikało, iż działki nr [...] i nr [...] obr. [...] nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, w związku z tym zachodziła przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające ich zwrot na rzecz wnioskodawczyni. Odwołanie od części tej decyzji Starosty Tarnowskiego orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w Tarnowie, w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnowa, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0906 ha i nr [...] o pow. 0,0170 ha, złożył Polski Związek [...], nie zgadzając się z podjętym przez Starostę Tarnowskiego rozstrzygnięciem. Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W jej uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem tego postępowania były jedynie kwestie rozstrzygnięte w pkt 1, 2, 3 i 4 decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. Skarb Państwa, na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1979 r., Rep. A nr [...], nabył nieruchomość położoną w Tarnowie, oznaczoną jako działki nr [...] obr. [...], będącą własnością Z. C. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w Tarnowie z dnia [...] października 1978 r. zatwierdzającą aneks do planu realizacyjnego z dnia [...] września 1977 r. dotyczący zagospodarowania osiedla "[...]" w Tarnowie. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż działkę nr [...] obr. [...] stanowiły m. in. działki nr [...] i nr [...]. Z analizy treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż działki nr [...] i nr [...] stanowiły własność Gminy Miasta Tarnowa. Wojewoda podniósł, że w treści powyższej księgi nie zostało ujawnione jakiekolwiek prawo rzeczowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przysługujące Polskiemu Związkowi [...]. W trakcie postępowania odwoławczego dodatkowo wystąpiono do Urzędu Miasta Tarnowa o udzielenie informacji czy osobom trzecim, w tym Polskiemu Związkowi [...] bądź Polskiemu Związkowi [...] im. "[...]", przysługiwały prawa rzeczowe bądź obligacyjne (najmu, dzierżawy, użyczenia) do przedmiotowych działek oraz o przesłanie dokumentów potwierdzających powyższe. Pismem z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Tarnowa udzielił informacji, iż "działki nr [...] i [...] obrębu [...] nie są obciążone żadnymi prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich". Polski Związek [...] w piśmie z dnia [...] września 2011 r. wskazał natomiast, iż interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu wywodzi z samego faktu usytuowania na przedmiotowym terenie Rodzinnego [...] "[...]". Na działce Nr [...] znajdują się 2 studzienki, jedna z wodomierzem, a druga z zaworem spustowym wody. Z działki nr [...] ok. 150 m2 znajduje się w ogrodzeniu ogrodu, przy czym dojazd do [...] "[...]" przez tę działkę geodezyjną jest jedynym funkcjonalnym dojazdem do niego. Ogród został usytuowany na tym terenie w okresie, kiedy nie stanowił on własności prywatnej. Zwrócono uwagę na zapis art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169 z 2005 r. poz. 1419 ze zm.) stwierdzający, iż zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie przez wypłatę odszkodowania. Zdaniem Wojewody odwołujący się nie dysponował żadnym tytułem prawnym do wskazanych nieruchomości, dlatego nie służy mu przymiot strony, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Polski Związek [...], który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 28 K.p.a. W ocenie strony skarżącej, postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego jej właściciela nie mogło zostać umorzone, gdyż Rodzinny [...] "[...]" znajdujący się w strukturach organizacyjnych skarżącego, usytuowany na terenie części działek nr [...] i [...], posiadał zlokalizowaną tam infrastrukturę, a także część działki "ogrodowej". Dlatego decyzję tę uznano także za naruszającą przepis art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytaczając treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek podał, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż Rodzinny [...] "[...]" znajdujący się w strukturach organizacyjnych Polskiego Związku [...] usytuowany jest na terenie części działek nr [...] oraz nr [...], posiada zlokalizowaną tam infrastrukturę (studzienki wodomierzowe, zawór wody), a także część działki "ogrodowej". W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy, podmiotowi temu przysługuje status strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości, na której infrastruktura ta się znajduje. Wynika to z wykładni przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o rodzinnych ogrodach działkowych. Trafnie wskazuje skarżący, w myśl art. 24 ust. 1 tej ustawy, zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Przepis ten wprowadza z jednej strony pewien wyjątek od zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym o zwrot nieruchomości, a co przy tym istotne posługuje się zwrotem "nieruchomości zajętej". Również treść art. 6 tej ustawy stanowi, że rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy jest wydzielony obszar gruntu będący we władaniu Polskiego Związku [...]. Tak więc przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych posługują się terminologią, która nawiązuje do faktycznego władania, posiadania nieruchomości, na której zorganizowane są ogrody działkowe i związana z nimi infrastruktura. Na płaszczyźnie niniejszej sprawy, szczególnie istotna jest jednak treść art. 15 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który stanowi, że urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność Polskiego Związku [...]. Jak natomiast wynika z okoliczności sprawy, na przedmiotowej nieruchomości znajdują się takie urządzenia rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu, jak studzienki wodomierzowe i zawór wody. W myśl przywołanego przepisu stanowią one zatem własność Polskiego Związku [...], który z tego tytułu ma interes prawny w niniejszym postępowaniu. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Sąd meriti orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego błędnie przyjmując, iż Polski Związek [...] nie posiada legitymacji do złożenia odwołania od decyzji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że interes prawny w postępowaniu o zwrot nieruchomości posiadają tylko poprzedni i obecny właściciel oraz osoby, którym przysługują do nieruchomości prawa obligacyjne lub rzeczowe. W ocenie autorki skargi kasacyjnej Polskiemu Związkowi [...] nie służy żadne prawo do przedmiotowych działek. Podmiot ten również nie wykazał, aby wchodziły one w skład rodzinnego [...] "[...]", funkcjonującego na działkach sąsiednich, objętych użytkowaniem Polskiego Związku [...], odnośnie których organ odwoławczy odmówił ich zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Jakkolwiek na działce nr [...] znajdują się 2 studzienki, jedna z wodomierzem a druga z zaworem spustowym wody, a dojazd do Rodzinnego [...] "[...]" znajduje się na działce nr [...], położonej w granicach ogrodu, to nie można uznać, że okoliczność poczynienia nakładów przez Polski Związek [...] przesądza o tym, iż wchodzą one w skład pracowniczego [...]. Zatem wyrok ten uważał organ za wadliwy. Polski Związek [...] postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Na wstępnie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to po pierwsze, że zakres kontroli instancyjnej ograniczony jest do zakresu zaskarżenia, a po wtóre, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zakreślają ramy oceny dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakowoż po pierwsze nie wykazała, aby wytknięte uchybienie mogło mieć takie znaczenie dla wyniku sprawy, więc aby skutkiem ich niepopełnienia był wyrok odmiennej treści. Po wtóre nie baczyła na fakt, że generalnie naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. traktowane jest jako zarzut mieszczący się w podstawie uchybień przepisom prawa materialnego, gdyż interes prawny warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wyprowadza się z przepisu prawa materialnego. Tego rodzaju interes jest określany w piśmiennictwie i judykaturze - w uproszczeniu - jako wywodząca się z konkretnych przepisów prawa materialnego instytucja o charakterze obiektywnym, nabierająca cech uprawnienia lub obowiązku; twierdzi się, że jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie (tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 2008 r., str.231, por. też T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 213-214, i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11, z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2405/11, publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Konsekwencją takiego ujęcia tej kwestii jest zresztą przyjmowany zwykle skutek wynikający z braku tego interesu w postaci umorzenia postępowania administracyjnego (odwoławczego) (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98,ONSA z 1999 r. nr 4, poz. 119, która nadal zachowała swą aktualność – p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 905/11, publ. jw.). Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. Trafnie wywodzi się w sprawie, że tego rodzaju interes prawny w postępowaniu zwrotowym ma poprzedni właściciel, a także obecny właściciel spornej nieruchomości, oraz podmioty, którym służy inne rzeczowe bądź obligacyjne prawo do niej. Nie można wszak nie dostrzegać ogólnej regulacji procesowej w zakresie legitymacji, czyli uprawnienia do bycia stroną takiego postępowania służącego podmiotom wykazującym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wywodzący się z innych źródeł. Sąd I instancji wyprowadził go z brzmienia przepisu art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz z faktu, że skarżący włada częścią nieruchomości (zajmuje ją), na której usytuowane są urządzenia przeznaczone do wspólnego użytkowania, stanowiące jego własność. Skarżący kasacyjnie zresztą nie podważa ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji w tej materii. Przeto te ustalenia i ta konkluzja Sądu meriti są obecnie przesądzone. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie są trafne. Jednakowoż te okoliczności nie były decydujące dla konstatacji o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej. Dostrzec bowiem należy to, że Naczelny Sąd Administracyjny – jakkolwiek ocenia orzeczenia sądów I instancji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przed tymi sądami (podobnie jak dokonuje się oceny legalności aktów administracyjnych) - to jednak w pewnych sytuacjach bierze pod uwagę stan istniejący w dacie orzekania przed tym Sądem, nawet wówczas gdy uległ on zmianie w toku postępowania międzyinstancyjnego. Uwzględnia zatem stan faktyczny i prawny aktualny w dacie orzekania przed nim, o ile ma to znaczenie dla sprawy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 843/09, publ. jw.). Orzecznictwo wypracowało przypadki, w których Sąd Kasacyjny z urzędu bierze pod rozwagę szczególne okoliczności, przykładowo zapadłe nawet po wniesieniu skarg kasacyjnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet gdy niekonstytucyjny przepis nie został wskazany z podstawach kasacyjnych (tak uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, postanowienie tego Sądu z dnia 18 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 260/09, publ. jw.). W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że w dniu 11 lipca 2012 r., pod sygn. akt K 8/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 837) zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o niezgodności ze wskazanymi w nim przepisami Konstytucji RP m.in. przepisów art. 15 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Utrata mocy tych przepisów nastąpiła z dniem 20 stycznia 2014 r., wszak z dniem 19 stycznia 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), która wcześniej tę ustawę uchyliła (art. 79). Wypada też dodać, że po myśli art. 78 "nowej" ustawy wszczęte i niezakończone postępowania w zakresie roszczeń do nieruchomości zajętych przez te ogrody toczą się według jej przepisu art. 25. Jak głosi przepis art.145a k.p.a. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu, na podstawie którego wydana została decyzja, stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Ta zaś, wedle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jest podstawą uchylenia decyzji. Nadto, po myśli art. 272 § 1 P.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Tak rozstrzygnął sprawę Sąd pierwszej instancji, stąd zaskarżony wyrok odpowiada prawu pod tym względem. Konkluzja ta uzasadniała pogląd o konieczności oddalenia tejże skargi. Nie ma tu znaczenia, że zaskarżona decyzja nie została oparta wprost o wspomniane niekonstytucyjne przepisy, bo rozważała zawarte w nich przesłanki, których brak stanowił podstawę przekonania organu o braku interesu prawnego skarżącego, a więc legitymacji do zaskarżenia decyzji organu I instancji. Przesłanki, których istnienie Sąd meriti przyjął, zresztą zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie, bazując na ustalonym przez organ stanie faktycznym. Przeto ewentualne uchylenie wyroku musiałoby doprowadzić do badania dyspozycji przepisów "nowej" ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, bo te obecnie obowiązują, nadto Sąd I instancji musiałby rozważyć czy uwzględnić przesłankę wznowieniową i uchylić zaskarżoną decyzję. Ten sam skutek wywoła oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku uchylającego tę decyzję. Zatem organ ustali i rozważy kwestię legitymacji skarżącego i w zależności od wyniku tej operacji wyda rozstrzygnięcie procesowe bądź merytoryczne. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.