I OSK 1637/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 143/12 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 143/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował T.M. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wymieniony złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji (aktu mianowania) wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zaskarżonemu aktowi mianowania zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach SC4/033/5/09/FRD/15758S.C. oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ, 2. art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej został nałożony na kierownika urzędu obowiązek dokonania, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Podniósł, że mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej. W świetle ww. przepisów, zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza do właściwego korpusu, precyzyjnie określonego w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Zauważył, że odwołujący domagał się mianowania na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku odwołującego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 30 października 2009 r. Natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dacie tej odwołujący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Zwrócił uwagę, że przepis art. 223 ustawy umieszczony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. W ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W związku z powyższym, Szef Służby Celnej uznał, że Dyrektor Izby Celnej [...] nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej odwołujący pełnił służbę na stanowisku [...] w stopniu służbowym [...], zatem obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej [...] było mianowanie go na podstawie art. 223 ust. 4 w korpusie aspirantów Służby Celnej. Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej T.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zaszeregowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, poprzez niewłaściwą interpretację użytego w przepisie sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy", pozostającą w sprzeczności z intencją ustawodawcy i zasadami techniki legislacyjnej, co pozbawiło skarżącego należytego mu zaszeregowania w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zdaniem skarżącego, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Na poparcie swojego stanowiska powołał m. in. wyrok Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...] oraz orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których - w jego ocenie - wynika, że literalna wykładnia omawianego zwrotu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia w życie tej ustawy. Zauważył, że jeśliby wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w tym przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast powyższego zwrotu, sformułowanie "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę T.M.. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że w niniejszej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu i wniosku. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą rozstrzyganiu wątpliwości, jakie może nasuwać wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j.: Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 ze zm.), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Zdaniem Sądu, dokonaną przez orzekające w sprawie organy interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej należy uznać za trafną. W omawianym przepisie chodzi wyłącznie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Przyjęcie odmiennego poglądu, jaki zresztą prezentuje skarżący, w praktyce oznaczałoby, że każdy funkcjonariusz celny, który - nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. - zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na takim stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostawałaby w sprzeczności nie tylko z celem tej regulacji, ale nade wszystko w sposób nieuprawniony promowałaby tych funkcjonariuszy celnych, którzy - bez względu na przyczynę – stanowisk tych zostali jednak pozbawieni przed dniem wejścia w życie tej ustawy, bądź przed tą datą stanowiska te utracili. To zaś wskazuje już jednoznacznie, że w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej ustawodawca zastrzegł jedynie dla tych funkcjonariuszy celnych, którzy w dniu bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. W ocenie Sądu, skoro skarżący, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], to w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku skarżącego o przeprowadzenie "dowodów wskazanych w treści uzasadnienia", bowiem w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie podzielił także argumentacji zawartej w wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...]. Rozstrzygnięcie to nie wiązało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jako wydane w innej sprawie oraz przez Sąd działający w ramach sądownictwa powszechnego. Również pozostałe orzeczenia powołane w skardze nie mogą wpłynąć na zmianę oceny dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, gdyż dokonana przez organy orzekające wykładnia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie stoi w sprzeczności z zasadą poszanowania wolności i praw jednostki oraz z zasadą zaufania obywateli do państwa. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. T.M., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, w trybie art. 188 P.p.s.a., że T.M. zostaje mianowany na stopień służbowy [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie użytego w nim zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", która pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy, zasadami techniki legislacyjnej oraz racjonalnością i spójnością systemu prawnego, pozbawiając skarżącego należnego mu zaszeregowania w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, 2. rażące naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez dokonanie interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywatela do państwa i w sposób contra legem oraz obciążenie obywatela negatywnymi konsekwencjami nieprecyzyjności ustawodawcy w technice prawodawczej. W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podał okresy, kiedy T.M. zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Podkreślił, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraża przekonanie, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", jakim posłużył się ustawodawca w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, jest niejednoznaczny i nie jest możliwe dokonanie jego interpretacji wyłącznie przy zastosowaniu reguł wykładni językowej. Proponuje zatem skierowanie się ku zasadom wykładni systemowej i celowościowej, powołując się na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 908), jednak wnioski, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, jakie z zastosowania reguł tych wykładni wysnuwa, są nieprawidłowe. Zdaniem Sądu I instancji, transponowanie dotychczasowego sposobu zaszeregowania funkcjonariuszy nie może prowadzić do ich awansu w hierarchii służbowej w stosunku do stanowiska, jakie zajmowali w dniu wejścia w życie ustawy. Mianowanie do odpowiedniego korpusu ma być, w ocenie Sądu, niezależne od kompetencji funkcjonariuszy czy doświadczenia zawodowego. Tym samym narzuca rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie" w sposób tożsamy z wyrażeniem "w dniu wejścia w życie". Takie rozumowanie jednak nie wydaje się być zgodne z intencjami ustawodawcy, a ponadto podważa zasadę domniemania racjonalności prawodawcy. Sąd słusznie podkreśla, że dany zwrot językowy, w tym wypadku zwrot "przed dniem wejścia w życie" należy rozumieć jednakowo na przestrzeni całości regulacji danej ustawy - a tym bardziej w odniesieniu do przepisów przejściowych. Gdyby zatem utożsamić ten zwrot ze zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy", powstałyby trudne do zaakceptowania, a niekiedy wręcz absurdalne konsekwencje prawne. Podał, że sformułowaniem "w dniu wejścia w życie ustawy" posługuje się nie tylko wspominany już art. 223 ustawy, ale również inne przepisy przejściowe, tj. art. 226 - 231 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto ustawodawca w tych samych przepisach przejściowych używa zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy", przy czym dotyczy on zupełnie innych sytuacji niż opisane w art. 226 - 231. Zabieg taki zastosowany został w przepisie art. 222 ustawy oraz w art. 232 - 234 tej ustawy. Wnoszacy skargę kasacyjną wskazał, że w sposób wyraźny rysuje się różnica pomiędzy zawartymi w przepisach przejściowych zwrotami "przed dniem wejścia w życie" i "w dniu wejścia w życie". Ustawodawca używa ich z pełną świadomością konsekwencji, nie stosując jako synonimy, lecz jako frazy zakreślające zupełnie odrębne momenty czasowe. Zgodnie z obowiązującymi zasadami techniki legislacyjnej nie jest możliwe, aby prawodawca posługiwał się tak różnymi zwrotami zamiennie. Każde z cytowanych sformułowań pociąga za sobą inne skutki prawne dla zainteresowanych. Pogląd taki został wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...], który stwierdził, że "jeżeli ustawodawca w tym samym akcie prawnym posługuje się dwoma różnymi sformułowaniami ("w dniu wejścia w życie ustawy" - art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej i "przed dniem wejścia w życie ustawy" - art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej), to z całą pewnością biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy oraz zasadę jednoznaczności ujętą w § 10 Zasad techniki prawodawczej nie mógł mieć na myśli tej samej treści." Zaznaczył, że zgodnie z regułami techniki legislacyjnej, przepisy powinny być interpretowane w pierwszej kolejności w zgodzie z wykładnią językową. Niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, w szczególności gdy rozszerzenie to wywoływać może dla obywatela negatywne konsekwencje. A za takie rozszerzenie uznać należy proponowane przez organ rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jako "bezpośrednio przed jej wejściem w życie". Takie stanowisko wyraził Sąd Okręgowy [...] w powołanym wyżej wyroku, stwierdzając, że "art. 223 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie wskazuje żadnego dodatkowego kryterium "bezpośredniości" okresu zajmowania stanowiska bądź pełnienia obowiązków, zaś tworzenie dodatkowego kryterium byłoby nieuprawnionym wyjściem poza ramy normy prawnej i tworzeniem dodatkowych, pozaustawowych kwantyfikatorów warunkujących określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych." W ocenie skrżącego kasacyjnie, gdyby ustawodawca chciał określić moment spełniania warunków zastosowania art. 223 ust. 3 ustawy na czas bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy, to tak właśnie ten moment by określił - albo poprzez dodanie zwrotu "bezpośrednio" do treści przepisu albo poprzez odmienne jego zredagowanie, jak choćby poprzez użycie słów: "w dniu wejścia w życie ustawy". Tak więc, zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi oznaczać dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, nie zaś dzień jej wejścia w życie. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 oraz uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1995 r., sygn. akt III CZP 174/95. Nie jest słuszne założenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, jako dotyczącego całego czasokresu przed datą 31 października 2009 roku pociągała za sobą uznaniowość organów administracji publicznej, sprzeczną z założeniami nowelizacji. Nawet w przypadku uznania, że treść przepisu jest niejasna, obowiązkiem organów stosujących prawo jest taka ich interpretacja, która nie będzie krzywdząca dla podmiotu zainteresowanego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, obowiązkiem organu mianującego było prześledzenie historii służby każdego funkcjonariusza i zaszeregowanie go do takiego korpusu, który byłby najkorzystniejszy ze względu na wykonywane przed datą 31 października 2009 r. obowiązki. Podkreślił, że funkcjonariusze, bez względu na to w jakim okresie nadzorowali pracę innych funkcjonariuszy Służby Celnej, posiadają już specjalistyczną wiedzę i praktykę w kierowaniu ludźmi. Zdobytych umiejętności nie utracili z chwilą przeniesienia na inne stanowisko służbowe, czy likwidacji dotychczasowego miejsca pracy. Odnośnie naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP Sąd I instancji, przychylając się do wykładni użytego w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie" dokonanej przez organy, doprowadził do podważenia obywatelskich praw skarżącego. Należy wskazać, że dostęp do szeregu wyższych stanowisk w Służbie Celnej uwarunkowany jest przynależnością do korpusu oficerskiego. Mianowanie skarżącego do korpusu aspirantów zamknęło mu możliwość szybkiego awansu służbowego, pomimo posiadanych wysokich kwalifikacji i doświadczenia niezbędnego do pełnienia obowiązków na wyższych stanowiskach służbowych. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP koresponduje z art. 7 Konstytucji RP wyrażającym wprost zasadę legalizmu. Podstawowym elementem praworządności są tzw. standardy prawidłowej legislacji, stanowiące zasady prawne, jakimi musi kierować się ustawodawca w tworzeniu przepisów, w ramach których działać muszą organy stosujące prawo. Jedną z zasad tworzących ten zbiór jest tzw. zasada określoności przepisów prawa, oznaczająca obowiązek precyzyjnego formułowania norm prawnych, w sposób jednoznaczny i zrozumiały dla adresata, niedopuszczający rozbieżnych interpretacji. Powyższa zasada wyraża się również w obowiązku stosowania przepisów przez organy władcze w sposób zgodny z ich brzmieniem, bez prawa do dokonywania własnej wykładni, zwłaszcza wykładni contra legem. Żaden organ administracji publicznej nie jest legitymowany do stosowania twórczej interpretacji norm prawnych. Nawet w wypadku przyjęcia, że przepis prawa nie jest klarowny lub nasuwa różne sposoby jego rozumienia, zadaniem organu stosującego prawo jest taka jego aplikacja, która zapewni możliwie najpełniejszą ochronę interesów strony. Niedopuszczalnym jest zatem obarczanie obywatela konsekwencjami nieprecyzyjności prawodawcy i wynikającą z niej praktyką organów stosujących prawo, polegającą na niekorzystnym dla obywatela interpretowaniu słów legislatora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w art. 223 ust. 1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego. Rozumienie omawianego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu ustalenia jego treści, niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Dlatego przyjmuje się niekiedy, że dokonanie wykładni nie jest zbędne nawet wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), gdyż samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje właśnie w procesie interpretacyjnym. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni. Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W projekcie zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. nr 100, poz. 908). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach. Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust. 1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, jednakże kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej. W związku z tym zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony. Z miarodajnych, niezakwestionowanych skutecznie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych wynika, że T.M. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Skoro w dniu 30 października 2009 r. nie spełniał warunków przewidzianych w art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, gdyż w tym czasie nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i nie pełnił obowiązków na takim stanowisku, to oczywistym jest, że nie mógł być mianowany na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w tego rodzaju sprawach jak niniejsza zajmuje jednolite stanowisko, czego dowodem są wyroki: z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1996/11, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 353/12, z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 360/12, z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 102/12 i z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1035/12, wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl. Na przyjętą przez sądy administracyjne obu instancji interpretację spornych przepisów nie mógł mieć wpływu powołany wyrok Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...], gdyż nie ma on w przedmiotowej sprawie wiążącego znaczenia. Także stanowiska Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte odpowiednio w przywołanych w skardze kasacyjnej uchwale i wyroku dotyczą innych aktów prawnych, toteż wykładnia dokonana na ich gruncie nie może zostać wykorzystana w tej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, które stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznacza art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzje w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną nie może w ogóle dokonywać wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie można więc twierdzić, że organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych przepisów przez nieuchylenie decyzji organów administracji, które miały być wydane ze złamaniem powołanych norm, uznać należy za bezpodstawny. Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.