II SA/Kr 1784/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 września 2011 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia 11 stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nałożył na Z.B. obowiązek dokonania rozbiórki płyty do składowania obornika zlokalizowanej w miejscowości C. na działce nr [.....] . W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola przeprowadzona w dniu [.....] grudnia 2005 r. wykazała, że na działce nr [.....] położonej w C. istnieje płyta o wymiarach 18,80m x 15,60m do składowania obornika. Płyta posiada ściany betonowe wykonane z trzech stron o wysokości 1,30 m i grubości 25 cm. Dno płyty wykonano jako nawierzchnia asfaltowa. Nadto organ wskazał, że przedmiotowa płyta wg oświadczenia inwestora Z.B. została wykonana w lipcu 2005 r. natomiast wg J.B. przedmiotowy obiekt został wykonany na przełomie maja i czerwca 2005 r. Odwołując się do treści art. 29 ust. 1 pkt. 1 b i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane organ podał, że budowa płyt do składowania obornika nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zgodnie z treścią w/w ustawy budowa wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Z.B. dwukrotnie dokonywał zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu w Starostwie Powiatowym. W stosunku do pierwszego zgłoszenia z dnia 20 lipca 2005 r. organ zgłosił sprzeciw z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych zgłoszenia. Kolejne zgłoszenie z dnia 6 października 2005 r. zostało przyjęte. Porównanie dat zgłoszenia zamiaru budowy obiektu i faktycznego jego wykonania, określonego przez ww. strony postępowania wskazuje, że przedmiotowy obiekt traktować należy jako wzniesiony bez wymaganego zgłoszenia, gdyż jego budowa została rozpoczęta wcześniej niż po upływie 30 dni od daty zgłoszenia zamiaru budowy, a zatem z naruszeniem art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Nadto organ ustalił, że lokalizacja "płyty do składowania obornika" jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. uchwalonym przez Radę Miejską w W. uchwałą Nr XXIV/228/08 z dnia 27 października 2008 roku. Z planu wynika, że działka nr [.....] położona w C. leży na terenach lasów, oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lasy. Tereny potencjalnych zalesień oznaczono na rysunku symbolem ZL1. W celu ochrony tych terenów wprowadzono zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych i inwestycji w obszarze tego przeznaczenia, za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej. Powyższe, z uwagi na treść art. 49b ust. 2 ustawy prawo budowlane, uniemożliwia legalizację obiektu. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z.B. . Wskazał, że płyta obornikowa została wykonana w listopadzie 2005 r., a protokołu kontroli – przed jego podpisaniem - nie przeczytał. Nadto płyta znajduje się na terenie budowlanym oznaczonym symbolem B-Ps. Nieprawdą jest również, że teren ten przeznaczony jest pod zalesienie, gdyż część działki wyłączona jest spod produkcji leśnej. Poinformował, że wniósł o zmianę planu miejscowego, co – jego zdaniem – uzasadnia uchylenie decyzji, względnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w tym przedmiocie. Podniósł również, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1837/09 wydanym w przedmiotowej sprawie, Sąd nakazał przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, w którym umożliwione zostanie inwestorowi uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 14 września 2011 r. znak: [.....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że niezasadny jest zarzut niezastosowania się przez organ I instancji do zaleceń wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1837/09. Jednakże w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego wskazania do dalszego postępowania nie wiążą organu administracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania doszło do zmiany stanu prawnego, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że dla działki nr [.....] położonej w C. brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w dniu 27 października 2008 roku Rada Miasta w W. uchwałą nr XXIV/228/08 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący między działkę nr [.....] . Organ odwoławczy podkreślił, że legalizacja obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu jest możliwa jedynie w przypadku, gdy jego budowa nie jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym decyzji o warunkach zabudowy żąda się jedynie w przypadku, gdy brak jest dla danej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ma obowiązek zastosować przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia. MWINB w K. podzielił ustalenia organu I instancji, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie legalizacyjne, nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż przedmiotowa działka leży na terenach lasów. W związku z powyższym prawidłowo ustalono, że nie ma podstaw do nakładania na skarżącego obowiązków określonych w art. 49 b ust. 2 ustawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że część działki nr [.....] ma charakter budowlany, organ wskazał, że okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc zaliczonym przez Konstytucję do źródeł prawa. Zgodnie z art. 6 kpa organ administracji działa na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym decydujące znaczenie dla oceny, czy możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego ma plan zagospodarowania przestrzennego, a nie wypis z rejestru gruntów. W art. 49b ust.2 ustawy wprost jest mowa o zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podzielił również ustalenia organu I instancji odnośnie czasu wykonania robót budowlanych, podając, że zostały rozpoczęte przed dniem 6 października 2005 r. Wskazują na to zebrane w sprawie dowody, w szczególności notatka Leśniczego Starostwa Powiatowego z dnia [.....] lipca 2005 r. Za niewiarygodne organ odwoławczy uznał wyjaśnienia skarżącego, że nie czytał protokołu z oględzin z dnia [.....] grudnia 2005 r. a tylko go podpisał. Oceniając zeznania świadków, przedłożone przez skarżącego, organ stwierdził, że zeznania te nie wskazują, kiedy rozpoczęto budowę płyty obornikowej, a jedynie wskazują, iż świadkowi ci pomagali przy budowie płyty obornikowej w drugiej połowie listopada. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł Z.B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że Starostwo Powiatowe nie wymagało decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mimo, że w czasie prowadzenia postępowania w przedmiocie zgłoszenia na terenie gminy W. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponownie wskazał, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie budowlanym oznaczonym na planie symbolem B-Ps. W odpowiedzi na skargę, [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że stosownie do treści art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych. Sytuacja taka ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wyrokiem z dnia 10.03.2010 r. sygn. II OSK 1837/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Kr 204/07 oraz decyzję [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 września 2006 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 13 kwietnia 2006 r., którymi orzeczono rozbiórkę przedmiotowej płyty do składowania obornika. Wydając ten wyrok Naczelny Sąd Administracyjny nie wiedział jednakże, że w dniu 27 października 2008 roku Rada Miasta w W. uchwałą nr XXIV/228/08 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący między działkę nr [.....] . Okoliczność ta w istotny sposób zmienia stan prawny sprawy. Rację przyznać zatem należy organom nadzoru budowlanego, że pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 10.03.2010 r. sygn. II OSK 1837/09, że "ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego są obowiązane przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, w którym umożliwią uzyskanie przez inwestora decyzji w sprawie warunków zabudowy, która przesądzi czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" wskutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego utracił aktualność. Zgodnie z przepisem art.49 b ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu II instancji – t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 118 ze zmianami), będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W pierwszej kolejności rozważenia zatem wymagało, czy organ prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art.49 b prawa budowlanego, co sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wykonanie przedmiotowej płyty wymagało uprzedniego zgłoszenia. Wskazać w związku z tym należy, że stosownie do treści art.29 ust.1 pkt 1) lit.b) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa płyt do składowania obornika. W myśl zaś art. 30 ust.1 pkt 1) ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, czyli budowa płyt do składowania obornika. Dlatego też prowadzenie postępowania w trybie art.49 b ustawy Prawo budowlane było prawidłowe. Oceny, że przy wydaniu poprzedniej decyzji rozbiórkowej organu nadzoru prawidłowo ustaliły fakt dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej, dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.03.2010 r. sygn. II OSK 1837/09. Podkreślenia również wymaga, że nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. W pierwszym etapie postępowania prowadzonego w omawianym trybie organ administracji winien ustalić, czy i kiedy nastąpiła samowola. Ustaleń tych dokonuje w oparciu o stan faktyczny z daty samowoli. Musi zatem wykazać, że obiekt wzniesiono bez wymaganego zgłoszenia. Drugi etap postępowania jest związany z ustaleniem skutków samowolnego wybudowania obiektu, a jego celem jest przywrócenie prawnego porządku budowlanego nazywane legalizacją samowoli budowlanej. Postępowanie legalizacyjne wymaga przeprowadzenia ustaleń dotyczących możliwości przywrócenia porządku prawnego. W drugim etapie postępowania organ bada, czy zachodzą warunki umożliwiające inny sposób przywrócenia porządku prawnego niż rozbiórka. W tej właśnie fazie postępowania powstaje pytanie, które przepisy planistyczne należy stosować do legalizacji obiektu. Stosownie zaś do treści art. 49b ust. 2 ustawy, zgodnie z brzmieniem sprzed ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. P 46/08 (OTK-A 2009/8/124, Dz.U. z 2009 Nr 160, poz. 1276), " jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ....". Według zaś treści tego przepisu, nadanej cytowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ w celu zalegalizowania samowoli budowlanej wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc nowa treść omawianego przepisu pomija sformułowanie "ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania", odnoszące się do daty konieczności legitymowania się przez inwestora, dla zalegalizowania samowoli, decyzją o warunkiem zabudowy. Jednakże, stosownie do brzmienia przepisu art.49 b Prawa budowlanego, decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest przez organ nadzoru budowlanego tylko wtedy, gdy na terenie budowy samowolnie wzniesionego obiektu brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, obowiązywania na danym terenie planu zagospodarowania przestrzennego, dla legalizacji samowoli wymagane jest zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W najnowszych orzeczeniach Naczelny Sądu Administracyjny prezentuje pogląd, że wymagana przepisem art.49 b zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji (por. wyroki: z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 205/06, z dnia 8 października 2007 r. sygn. II OSK 1318/06., z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 234/09, z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 283/09, z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 572/09. Tę linię orzeczniczą podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Z przytoczonej regulacji art.49 b ustawy Prawo budowlane wynika, że budowa bez wymaganego zgłoszenia winna być oceniana pod kątem jej legalizacji po ustaleniu, że budowa jest w pierwszej kolejności zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest, stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących postawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Plan miejscowy upoważnia do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Plan miejscowy stanowi zatem podstawę do ingerencji w prawo własności, co dotyczyć może sposobu wykonania tego prawa, a nie samego prawa. W przypadku obowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, żądanie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji prawidłowo stwierdziły, że legalizacja przedmiotowej płyty nie jest możliwa. Obiekt ten znajduje się bowiem na nieruchomości nr [.....] w C. , objętej zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 27 października 2008 roku przez Radę Miasta w W. uchwałą nr XXIV/228/08. Działka ta leży na terenach lasów, oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL z podstawowym przeznaczeniem gruntu pod lasy. Tereny potencjalnych zalesień oznaczono na rysunku planu symbolem ZL 1. W celu ochrony tych terenów wprowadzono zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych i inwestycji w obszarze tego przeznaczenia, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej. Nie ulega wątpliwości, że płyta do składowania obornika nie służy bezpośrednio działalności leśnej. Dlatego też zaskarżonej decyzji nie można przypisać naruszenia prawa. Wobec powyższego skargę, jako niezasadną, na podstawie art.151 p.p.s.a. należało oddalić.