II SA/Rz 58/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. J. kwotę 774 zł /słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 58/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie SKO) po rozpatrzeniu odwołania E. J., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwana dalej ustawą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 206 położonej w K. przy ul. [...] oraz budowie zjazdu indywidualnego z ulicy [...] (Działka nr 119/2) i budowie studni kopanej. W odwołaniu E.J. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, ogólne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji. Organ pierwszej instancji odniósł się do projektu planu [...], w którym planowana jest droga "[...]", ale projekt taki nie może stanowić przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie jest prawem stanowionym. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie nr [...] z [...] września 2011r. Odwołujący stwierdził też, że działka nr 206 położona przy ul. [...] bezpośrednio przylega do drogi publicznej. Brak uzgodnienia projektu decyzji administracyjnej drogi (obecnej, a nie tej planowanej) w żaden sposób nie można kwalifikować jako jednej z przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy, a tym samym sankcjonować negatywną decyzję. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. SKO uznało, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie i decyzją wymienioną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010r. E.J. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 206 położonej w K. przy ul. [...] (działka nr 119/2) i budowie studni kopanej. Postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone, a następnie podjęte postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011r. Osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów sporządziła analizę terenu i projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, który przekazano do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. celem uzgodnienia. Naczelnik Wydziału Drogownictwa Urzędu Miejskiego w K. negatywnie zaopiniował projekt decyzji na zamierzenie inwestycyjne E.J., gdyż działka nr 206 położona jest w terenie przeznaczonym pod budowę skrzyżowania drogi "[...]" z ulicą [...] w K. Na tej podstawie sporządzono projekt decyzji tym razem odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i strony ponownie powiadomiono w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag i zastrzeżeń. W uzasadnieniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy organ pierwszej instancji podał, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy, mimo, iż przylega do pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], to nie posiada do niej dostępu, a zarządca drogi negatywnie zaopiniował projekt decyzji, gdyż inwestycja jest planowana w skrzyżowaniu projektowanych dróg (na etapie uzyskania decyzji o środowiskowej), a to oznacza, że wnioskodawca nie uzyska warunków na budowę zjazdu i tym samym działka nr 206 nie posiada dostępu od drogi publicznej. SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie administracyjne dokonał analizy planowanej inwestycji w świetle wymogów powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. SKO odniosło się do instytucji wewnętrznego opiniowania, kiedy to organ wydający decyzję jest równocześnie organem opiniującym projekt decyzji i stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie naruszył prawa zwracając się o zajęcie stanowiska przez kierownika wydziału tego urzędu, gdyż w takim przypadku nie dochodzi do wydania odrębnego postępowania opiniującego, a stanowisko Naczelnika Wydziału Drogownictwa UM w K. zostało zawarte w piśmie. Negatywna opinia była podstawą do sporządzenia nowego projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. SKO uznało, że brak jest podstaw do kwestionowania podjętej przez organ pierwszej instancji decyzji, gdyż temu organowi ustawodawca przyznał prawo kształtowania polityki przestrzennej obejmującej uwzględnienie ładu przestrzennego, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeby interesu publicznego. Za chybione SKO uznało zarzuty dotyczące ogólnego uzasadnienia, gdyż wskazano w nim przepisy prawa, które organ pierwszej instancji uwzględnił rozstrzygając sprawę oraz wskazał na fakty, które dały podstawę rozstrzygnięciu. W skardze do Sądu pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez błędną wykładnię pojęcia "dostępu terenu do drogi publicznej’ w sytuacji, gdy treść tego przepisu jest jednoznaczna, co doprowadziło organ do wydania decyzji o treści pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu, a charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt praworządnego państwa; b) art. 87 Konstytucji RP oraz art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji na podstawie nieobowiązującego przepisu prawa, to jest na podstawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2) przepisów prawa procesowego: a) art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, na podstawie projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje skrzyżowanie dróg na działce objętej wnioskiem, a więc wydanie decyzji utrzymującej decyzję organu pierwszej instancji w mocy na podstawie nieobowiązującego przepisu prawa miejscowego; b) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; c) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku uznania przez Sąd, że nie zachodzą warunki do stwierdzenia nieważności decyzji; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Warszawie z 26.11.2009 sygn. akt IV SA/Wa 1433/09; wyrok WSA w Lublinie z 22.10.2009r. sygn. akt II SA/Lu 446/09; wyrok WSA w Gdańsku z 13.02.2008r. sygn. akt I SA/Gd 514/07; wyrok WSA w Białymstoku z 7.05.2009r. sygn. akt II SA/Bk 778/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.10.2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1158/07; wyrok WSA w Krakowie z 12.05.2009r. sygn. akt II SA/Kr 348/2009; wyrok NSA z 19.09.2007r. sygn. akt II OSK 1227/2006) celem wykazania błędnego rozumienia przez organ dostępu terenu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przytoczone w uzasadnieniu skargi tezy wyroków sprowadzają się do wniosku, że dostęp terenu do drogi publicznej należy rozumieć jak najszerzej i warunek ten jest spełniony zawsze, gdy na działkę można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej, gdyż ustawodawca nie postawił żadnych wymagań, co do rodzaju tego dostępu. Przesądzanie kwestii realizacji w przyszłości zjazdu z działki nie powinno być przedmiotem orzekania w związku z uzgodnieniem warunków zabudowy. Skarżący zarzucił, że organy orzekające pominęły fakt, że działka nr 206 bezpośrednio przylega do działki nr 207 stanowiącej własność Gminy Miasta K., a stosownie do ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb jej mieszkańców. Rozstrzygnięcie organu wydano na podstawie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2010r., a więc nieaktualnego na dzień jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w zakresie wyżej przedstawionym Sąd odszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, wobec naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w zw. z art. 135 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Rada Miasta K. w dniu [...] czerwca 2005r podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta K. pn.: "[...]"; "[...]"; "[...]"; "[...]". Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010r. (do Urzędu Miasta K. wpłynął [...] kwietnia 2010r.) E.J. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji – budynek mieszkalny jednorodzinny, projektowany zjazd indywidualny na działce nr 206 położonej w K. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy do dnia [...] stycznia 2011r. to jest na okres 9 miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Prezydent Miasta K. podjął zawieszone postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzone z wniosku E. J. odnośnie działki nr 206 położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że do chwili obecnej sporządzony Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego p.n. "[...]" nie został uchwalony. Decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 206 położonej w K. przy ul. [...], budowie zjazdu indywidualnego z ul. [...] (dz. nr 119/2) i budowie studni kopanej. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie warunków określonych w art. 61ust. 1 ustawy, gdyż działka nr 206 nie spełnia warunków do budowy zjazdu, tym samym działka nie posiada dostępu do drogi publicznej – samo graniczenie z pasem drogowym nie jest w pełni wystarczające. Decyzja ta została utrzymana w mocy wymienioną na wstępie decyzją SKO, będącą przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (pkt 1), albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu albo jego zmiany (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż podjęcie zawieszonego postępowania o warunkach zabudowy prowadzonego z wniosku skarżącego było następstwem bezskutecznego upływu czasu wobec nieuchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego "Suchodół X". Konsekwencją powyższego jest prowadzenie postępowania w trybie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania dla inwestycji innej niż inwestycja celu publicznego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy regulujące tę problematykę są zawarte w rozdziale 5 ustawy pt. Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy działka nr 206 położona przy ul. [...] w K. ma dostęp do drogi publicznej, gdyż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było przyjęcie przez organ niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 1-5 ust. 1 art. 61 ustawy. Stosownie do art. 2 pkt pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ta ustawowa definicja "dostępu do drogi publicznej" wprowadziła szerokie rozumienie dostępu do drogi publicznej. Również orzecznictwo sądowoadministracyjne przytoczonego w skardze, które aprobuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "dostępu do drogi publicznej" ( patrz: wyrok WSA w Warszawie z 26.11.2009r. sygn. akt IV SA/Wa 1433/09; wyrok WSA w Lublinie z 22.20.2009r. sygn. akt II SA/Lu 446/09; wyrok WSA w Białymstoku z 07.05.2009r. sygn. akt II SA/Bk 778/09 – wszystkie dostępne na stronach internetowych www.cbois.nsa.gov.pl). Do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżący dołączył wypis z ewidencji gruntów i wyrys mapy zasadniczej w skali 1:1000, z których wynika, że działka nr 206 bezpośrednio graniczy z ul. [...] stanowiącą działkę nr 119/2. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy przez błędne przyjęcie, że działka nr 206 nie ma dostępu do drogi publicznej, czym naruszyły przepisy prawa materialnego, a to stanowi przesłankę uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd ponadto stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy proceduralne, a to art. 7, art. 77 k.p.a., bowiem błędnie ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczy terenów zamkniętych), wójt burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i ust. 5c. Z art. 53 ust. 4 ustawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wymaga na podstawie przeprowadzonej analizy między innymi uzgodnienia w rozpoznawanej sprawie z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6) i z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9). Uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (ust. 5 art. 53 ustawy.). Uzgodnienie przez milczenie nastąpiło najprawdopodobniej w przypadku Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. Inspektorat w K., bowiem organy obydwu instancji w tym zakresie nie wypowiedziały się, a w aktach administracyjnych nie ma stosownego postanowienia tego organu. Nieco inaczej przedstawia się sprawa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, takie jak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (drogi krajowe), zarząd województwa (drogi wojewódzkie), zarząd powiatu (drogi powiatowe), wójt, burmistrz, prezydent miasta (drogi gminne). Zarządcą autostrady może być też spółka, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację, albo wyłącznie o eksploatację autostrady (art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). W granicach miast na prawach powiatu zarządca wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 powołanej ustawy.). Zarządca drogi publicznej o nazwie ul. Traugutta w K. jest Prezydent Miasta K. i dlatego z mocy art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, jak i art. 60 ust. 1 ustawy Prezydent Miasta K. jest organem właściwym miejscowo i rzeczowo do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy jak i zaopiniowania projektu decyzji w tej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podało, że zarządcą drogi jest organ właściwy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc Prezydent Miasta K. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w takiej sytuacji nie ma miejsca wydanie odrębnego aktu administracyjnego – postanowienia w trybie art. 106 k.p.a., ponieważ jest to ten sam organ. Sąd aprobuje wyżej przedstawione stanowisko SKO, że nie powstał obowiązek uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, to może powstać sytuacja, że prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i do uzgodnienia tej decyzji. W takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia (wyrok NSA z 24.09.2009r. sygn. akt II OSK 1455/08 LEX nr 597290). Z tych względów za niezgodne z przepisami prawa Sąd uznał stanowisko SKO, że w przedmiotowej sprawie w istocie podstawą wydania decyzji odmownej była negatywna opinia zarządcy drogi, a więc jednego z wydziałów urzędu. Sąd zauważa, że inne funkcje wykonuje zarządca drogi, a inne zadania spoczywają na wydziale, będącym jednostką wewnętrznej struktury urzędu, przy pomocy, którego organ administracji samorządowej wykonuje swoje zadania (patrz art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Brak podstawy prawnej dla dokonania uzgodnienia w postaci postanowienia nie przekreśla możliwości udziału w postępowaniu osób wyspecjalizowanych i z tych powodów został przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy do wydziału drogownictwa Urzędu Miasta K. Nie można jednak przyjąć, że pismo Naczelnika Wydziału Drogownictwa Urzędu Miasta w K. z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] jest opinią zarządcy drogi, zwłaszcza, że nie powstaje obowiązek uzgodnienia projektu decyzji. SKO nie było zwolnione w postępowaniu odwoławczym od rozpoznania sprawy w jej całokształcie, obejmując merytoryczną oceną zarzuty zawarte w odwołaniu E. J. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że zarządca drogi negatywnie zaopiniował projekt decyzji pod względem dostępności do drogi – inwestycja planowana jest w skrzyżowaniu nowoprojektowanych dróg (na etapie uzyskania decyzji środowiskowej), w związku z czym wnioskodawca nie uzyska warunków technicznych na budowę zjazdu na działkę nr 206. Skoro nie ma możliwości uzyskania warunków na budowę zjazdu to tym samym nie można stwierdzić, że działka nr 206 nie posiada zjazdu. W odwołaniu skarżący zakwestionował spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej od realizacji zjazdu na działkę nr 206 z powołaniem się na ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", w którym zaplanowana jest do realizacji droga "[...]". SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do zarzutów odwołania aprobując stanowisko organu pierwszej instancji wyżej przywołane. Umknęło uwadze SKO, że postępowanie w tej sprawie było zawieszone na okres 9 miesięcy na podstawie art. 62 ust. 1usatwy i podjęte wobec nieuchwalenia w tym okresie miejscowego planu "[...]". Rację należy przyznać skarżącemu, że podstawą działania organów jest tylko prawo obowiązujące, a źródła prawa określa art. 87 Konstytucji RP. Zgodnie z ust. 2 art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je uchwaliły akty prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania "[...]" nie został uchwalony, zatem nie jest źródłem prawa i z tego względu Sąd uznał, że organy tak pierwszej jak i drugiej instancji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji, czym naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą działania organów nie mogą być nieobowiązujące akty prawa miejscowego i nakładanie na ich podstawie obowiązków, bądź odmowy przyznania uprawnienia w tym przypadku ustalenia warunków zabudowy na planowane zamierzenie inwestycyjne. W rozpoznawanej sprawie organy odwołując się do ustaleń nieobowiązującego planu dokonały jego pośredniego zastosowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z tych przyczyn Sąd uznał, że działania organów obydwu instancji stoją w sprzeczności z art. 6 k.p.a. zgodnie, z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Za słuszny Sąd uznał zarzut skargi, że przesądzenie w kwestii realizacji zjazdu z działki nie powinno być przedmiotem orzekania w związku z uzgodnieniem warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.11.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 1798/05, wyrok WSA w Warszawie z 11.10.2007. sygn. akt IV SA/Wa 1158/07 - wszystkie dostępne na stronach internetowych www.cbois.nsa.gov.pl). Sąd zwraca uwagę, że art. 65 ustawy określa reguły kolizyjne na wypadek wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego samego terenu, jak też na wypadek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bowiem stronom postępowania zapewniono czynny udział na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono złożenia wniosków i zastrzeżeń z czego żadna ze stron postępowania nie skorzystała. Postawienie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. bez wskazania związku z wynikiem sprawy nie może zostać uwzględniony. Taki związek nie został w skardze przez pełnomocnika wykazany. Sąd nie mógł natomiast uwzględnić żądania skargi w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bowiem nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. błędy ustalenia stanu faktycznego i prawnego, które wystąpiły w rozpatrywanej sprawie nie powodowały, że decyzje były wydane bez podstawy prawnej, albo z rażącym naruszeniem prawa. Z mocy art. 110 k.p.a. Sąd związany jest stanem prawnym i faktycznym na dzień wydania zaskarżonej decyzji dlatego okoliczności przedstawione przez pełnomocnika na rozprawie dotyczące wykonania rowu melioracyjnego na nieruchomości nr 206 wzdłuż ulicy [...] w K. nie mogły być uwzględnione. Uwzględnienie to nie mogło również nastąpić z tej racji, że z mocy art. 134 p.p.s.a. Sąd jest związany granicami sprawy, w tym przypadku decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Pomimo uwzględnienia skargi, Sąd nie zastosował tymczasowej ochrony określonej w art. 152 p.p.s.a., bowiem przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą związane oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku i mając ją na uwadze ustalą stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji. W ramach postępowania wyjaśniającego ustalą na jakiem etapie jest postępowanie związane z realizacją procedury planistycznej przez Gminę Miasta K. oraz czy zostało zakończone postępowanie w zakresie uwarunkowań środowiskowych, na które wskazywały organy w uchylonych decyzjach. Poczynione ustalenia będą podstawą do wydania decyzji odpowiadającej warunkom określonym w art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.