II GSK 1518/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 87/12 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2012 r., o sygn. akt V SA/Wa 87/12, oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W dniu 4 marca 2011 r. [...] (dalej: skarżąca) zwróciła się do Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Wniosek zawierał między innymi dokumentację potwierdzającą dokonanie wydatku, tj. fakturę VAT wystawioną z tytułu zakupu aparatu USG, a także potwierdzenie dokonania przelewu środków z konta Zakładowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: ZFRON) na konto kontrahenta. Skarżąca w piśmie z dnia 4 marca 2011 r. wyjaśniła, że poniesiony wydatek to zapłata za aparat USG, który będzie obsługiwany przez osobę niepełnosprawną. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes PFRON odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W opinii Funduszu z przeprowadzonej analizy dokumentów wynika, iż zakup aparatu USG dokonano dla [...], posiadającego lekki stopień niepełnosprawności, zatrudnionego na stanowisku lekarza w [...]. Program rehabilitacji dla [...] został opracowany w dniu 1 lutego 2011 r. (w dniu podjęcia przez niego pracy), a do jego obowiązków należała diagnostyka i konsultacje medyczne. Fundusz stanął na stanowisku, że skoro pracodawca nałożył na pracownika obowiązek diagnostyki pacjentów, to powinien wyposażyć stanowisko w odpowiedni sprzęt, który umożliwi mu realne świadczenie pracy. W powyższym przypadku wyposażenie stanowiska pracy w aparat do badań USG, niezbędny do wykonywania obowiązków służbowych, należy do pracodawcy niezależnie od tego, czy pracownik jest osobą sprawną czy niepełnosprawną. W ramach indywidualnych programów rehabilitacji mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem. Indywidualne programy rehabilitacji nie mogą być jednakże pretekstem do dokonywania inwestycji związanych z nabyciem nowoczesnego sprzętu. Na skutek zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Według organu odwoławczego indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych, których cel został jasno zdefiniowany w przepisach nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń i narzędzi stanowiących wyposażenie stanowiska pracy ale nie mających związku z niepełnosprawnością pracownika. Minister nie podzielił argumentacji skarżącej, że zakup aparatu USG pozwoli pracownikowi na ograniczenie konieczności ciągłego poruszania się po ośrodku. Jak wynika bowiem z indywidualnego programu rehabilitacji pracownik [...] ma możliwość samodzielnego poruszania się bez ograniczeń i nie jest wymagana pomoc osoby drugiej. Zatem nie można uznać, że zakup aparatu do USG stanowił działanie związane z przystosowaniem stanowiska do potrzeb wynikających z niepełnosprawności i przyczynia się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu podniesiono, że [...] jest osobą niepełnosprawną o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jego zatrudnienie jako lekarza w pełnym wymiarze pracy i zorganizowanie oraz wyposażenie dla niego stanowiska pracy wpisuje się w zakres rehabilitacji osób niepełnosprawnych opisanej w art. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., Nr 127 poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), tj. stanowi zespół działań organizacyjnych zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie pracownika, możliwie najwyższego poziomu funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 87/12, oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że w ramach indywidualnych programów rehabilitacji mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 245, poz. 1810 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2007 r.). Zasadność poniesienia wydatku musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Z przedstawionego przez skarżącą indywidualnego programu rehabilitacji nie wynika, aby określony tam wydatek miał związek z niepełnosprawnością pracownika, którego dotyczy. Słusznie w ocenie WSA organ wywiódł, że indywidualny program rehabilitacji może służyć wyposażeniu miejsca pracy, ale jedynie w takim stopniu, w jakim stanowi on zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń zawodowych pracownika. Zdaniem Sądu I instancji fakt eliminowania ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika poprzez zakup urządzenia do wykonywania badań USG, a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika z niepełnosprawnością narządu ruchu nie ma związku. Ponadto WSA zgodził się z organem, że wyposażenie stanowiska pracy w sprzęt niezbędny do wykonywania czynności zawodowych na danym stanowisku jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy. II Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegająca na przyjęciu, że do wydatków dokonanych przez skarżącą nie mają zastosowania § 9 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia z 2007 r. w związku z art. 33 ust. 4 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy o rehabilitacji z tego względu, że nie są to wydatki, które mogą być poniesiona w ramach indywidualnych programów rehabilitacji a następnie objęte zaświadczeniem o pomocy de minimis. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, co w niniejszej sprawie nie występuje. W związku z tym, że kasator nie zgłasza zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt. 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny - będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej - przyjął za bezsporny ustalony stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżąca zarzuca Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że do wydatków dokonanych przez skarżącą nie mają zastosowania § 9 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia z 2007 r. w związku z art. 33 ust. 4 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy o rehabilitacji. Z treści uzasadniania skargi kasacyjnej wynika, że w istocie skarżącej chodzi o niewłaściwe zastosowanie powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, stanowiące podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu i powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego zostały zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy prawidłowo zinterpretowane, jak i zastosowane. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, środki funduszu rehabilitacji są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji (IPR) osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Oczywiste jest więc, iż co do zasady IPR są rodzajem rehabilitacji i mogą być finansowane ze środków PFRON. Określenie rodzajów wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, w tym w ramach realizacji zasady de minimis, ustawodawca powierzył właściwym ministrom (art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji). Z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. wynika, że wymienione rodzaje wydatków, w tym wydatki z § 2 ust. 1 pkt 12 cyt. rozporządzenia, tj. ponoszone na finansowanie IPR mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane konkretnie wymienione w nim koszty w okolicznościach objętych hipotezą tego przepisu - stanowią pomoc de minimis w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 r. dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L z dnia 28 grudnia 2006 r.). Na gruncie zarówno przepisów ustawy o rehabilitacji, jak i rozporządzenia z 2007 r. w celu zaliczenia poniesionego przez podmiot konkretnego wydatku do pomocy de minimis, powinny być spełnione łącznie następujące warunki: 1) wydatek musi być poniesiony w ramach opracowanego przez podmiot programu rehabilitacji (§ 6 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r.); 2) wydatek musi mieć na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych i w konsekwencji poniesione koszty powinny być przeznaczone na cele wskazane w tym przepisie; 3) wydatek powinien być przeznaczony na sfinansowanie pomocy, o jakiej mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia z 2007 r., a także 4) wydatek musi być sfinansowany ze środków funduszu rehabilitacji (§ 9 ust. 2a rozporządzenia z 2007 r.). Zgodnie z § 9 ust. 1 przywołanego rozporządzenia warunkiem uznania pomocy, jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez właściwy organ (w tym przypadku przez organ udzielający pomocy). W celu uzyskania zaświadczenia - stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. - przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w ciągu 30 dni od jego dokonania. Ponadto, występując o wydanie zaświadczenia przedsiębiorca zobowiązany jest przedstawić zaświadczenia, informacje oraz oświadczenia wymienione w § 9 ust. 3 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia z 2007 r. Przeznaczenie środków funduszu rehabilitacyjnego określa § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 2007 r., który w pkt 12 lit. a)-f) stanowi o poszczególnych rodzajach możliwych kosztów ponoszonych w ramach wydatków na IPR mające na celu zmniejszanie ograniczeń zawodowych. Wśród wyszczególnionych kosztów wymienia się w pkt e) koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, zaś na taki rodzaj kosztów wskazywała skarżąca. Przewidziany wskazanym przepisem sposób wydatkowania środków funduszu rehabilitacyjnego znajduje swoje doprecyzowanie w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. Przepis ten warunkuje wykorzystanie środków finansowych funduszu rehabilitacji od opracowania programu rehabilitacji przez powołaną do tego celu przez pracodawcę komisję rehabilitacyjną. Program opracowuje się dla pracowników niepełnosprawnych, którzy czy to posiadają najniższe kwalifikacje, czy to z uwagi na niepełnosprawność mają utrudnione samodzielne wykonywanie pracy, czy utracili zdolność do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku, czy wreszcie zmieniają kwalifikacje zawodowe. Każdy IPR danego pracownika musi określać m. in. cel programu, metody jego realizacji jak też harmonogram działań (§ 6 ust. 7 pkt 3 i 4 rozporządzenia z 2007 r.). Należy jednak zaznaczyć, że niezależnie od tego na jaki rodzaj wydatków przeznacza się środki zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, towarzyszyć im musi zawsze określony w § 4a rozporządzenia z 2007 r. warunek, którym jest wydatkowanie środków z tego funduszu w sposób celowy i oszczędny z uwzględnieniem doboru metod i środków realizacji w stosunku do zamierzonych efektów. Ponadto, uwzględniając cel, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 cyt. rozporządzenia, wydatkowanie środków funduszu na IPR musi ograniczać się tylko do tych wydatków, dzięki którym uruchomione zostanie działanie przywracające niepełnosprawnemu sprawność, choćby na czas wykonywania pracy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wydatek na sfinansowanie zakupu aparatu USG został zrealizowany w ramach IPR opracowanego dla niepełnosprawnego pracownika [...] zatrudnionego u skarżącej na stanowisku lekarza. Z IPR wynikało, że [...] zatrudniony jako lekarz medycyny jest osobą niepełnosprawną, z lekkim stopniem niepełnosprawności z protezą kończyny dolnej. W programie wskazano, iż ma możliwość samodzielnego poruszania się bez ograniczeń i nie jest wymagana pomoc osoby drugiej. Jako zalecenie medyczne dotyczące wykonywania pracy wskazano, iż stanowisko pracy winno być wyposażone w ergonomiczne krzesło i odpowiednie oświetlenie. W dalszej części indywidualnego programu rehabilitacji dotyczącej potrzeb wynikających z przeprowadzonej diagnozy sytuacji zawodowej i społecznej osoby niepełnosprawnej w zakładzie pracy chronionej wskazano, iż do jego obowiązków ww. należy konsultacja i diagnostyka pacjentów oraz, że program realizowany jest w celu stworzenia i wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej. Podkreślenia wymaga, że w ramach IPR finansowane są te koszty, które mają na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem (§ 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia z 2007 r.). Zasadność poniesienia konkretnego wydatku musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Skoro celem finansowania wydatków ze środków funduszu rehabilitacji jest zmniejszenie ograniczeń zawodowych – to oczywiste jest, że chodzi o ograniczenia ściśle z orzeczoną niepełnosprawnością związane (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 264/11). W tym kontekście należy podkreślić, że usprawnienia w zakładzie pracy nie można utożsamiać ze zmniejszeniem ograniczeń wynikających z niepełnosprawności pracowników, bowiem indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie mogą służyć do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń i narzędzi, stanowiących wyposażenie stanowiska pracy, ale nie mających związku z niepełnosprawnością konkretnej osoby (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 532/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zakup aparatu USG nie wpływa na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, lecz stanowi wyposażenie stanowiska pracy niezależnie od tego, czy pracę tę wykonuje osoba niepełnosprawna czy w pełni sprawna. Z treści IPR nie wynikało, aby określony tam wydatek miał związek z niepełnosprawnością pracownika którego dotyczył. Z IPR wynika, że pracownik ma możliwość samodzielnego poruszania się bez ograniczeń i nie jest mu potrzebna pomoc osoby drugiej (pkt IV ppkt 7 i 9 IPR, s. 2). W świetle § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f oraz § 4a rozporządzenia z 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, założone przez komisję rehabilitacyjną cele i metody realizacji indywidualnego programu rehabilitacji sugerować mogą wprawdzie określone wydatki, jednak nie do komisji, a do organu administracji udzielającego pomocy należy ocena zasadności dokonanego przez pracodawcę wydatku z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1144/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są uzasadnione twierdzenia skarżącej, iż zakup aparatu USG pozwolił pracownikowi na ograniczenie konieczności ciągłego poruszania się po ośrodku. Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że indywidualny program rehabilitacji może służyć wyposażeniu miejsca pracy, ale jedynie w takim stopniu, w jakim stanowi on zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń zawodowych pracownika. W sprawie nie wykazano, że niepełnosprawność [...] skutkowała ograniczeniami w wykonywaniu pracy na zajmowanym przez niego stanowisku. WSA w Warszawie słusznie wywiódł, że w rozpatrywanym przypadku zakup aparatu USG nie wpływał na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia jego niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. a)-f) rozporządzenia z 2007 r. kładzie nacisk na wykazanie przez wnioskodawcę związku przyczynowego pomiędzy poniesionym wydatkiem w ramach indywidualnego programu rehabilitacji a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych konkretnej osoby niepełnosprawnej w zakresie ściśle związanym z orzeczoną niepełnosprawnością w celu wydania zaświadczenia o pomocy de minimis przez właściwy organ. Z uwagi na powyższe - wbrew twierdzeniom kasatora - nie doszło do naruszenia § 9 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) rozporządzenia z 2007 r. w zw. z art. 33 ust. 4 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy o rehabilitacji, a zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, w którym odmówiono wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Nie było podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszono przepisy art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji w zw. z § 2 ust. 1 pkt 12e rozporządzenia z 2007 r., jak chciałby tego autor skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.