II SA/Lu 951/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. S., A. S., J. S. i M. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r., znak: [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500 / pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2010r. adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Z. J. N. wniósł o sprawdzenia usytuowania budynku wybudowanego na sąsiedniej działce nr [...] przy ulicy L. w Z., stanowiącej własność M. i A. S. Według niego okna i drzwi znajdują się w odległości 3,15m od granicy jego działki nr 57. Podczas przeprowadzonych w dniu 6 lipca 2011r. oględzin stwierdzono, że narożnik ściany budynku od strony północno – wschodniej znajduje się w odległości 3,28 m od ogrodzenia z działką [...]. Ponadto w odległości 3,33m od ogrodzenia znajduje się otwór drzwiowy o wymiarach 0.9m x2,10m. Od strony działki [...] w ścianie budynku znajduje się 9 otworów okiennych tym, że 3 z nich o wymiarach 0,8m x 0,46m usytuowane są w poziomie piwnicy, 3 o wymiarach 1,69m x 1,10m na poziomie parteru i 3 o wymiarach 1,55mx1,10m, 1,10mx1,10m i 1,10x0,55m w poddaszu. Okna w poziomie parteru wypełnione są szybami ornamentowymi zbrojonymi i zamknięte z zewnątrz ramami drewnianymi, z takim samym wypełnieniem. Opierając się na tych ustaleniach organ nadzoru budowlanego uznał, że zarówno okna jak i drzwi są umieszczone w sposób odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 1999r. Według niego bowiem zaplanowano 3 otwory na poziomie piwnic i 3 na poziomie parteru, a jedynie 2 w poddaszu. Ponadto otwory te miały być wypełnione luksferami, co było podyktowane względami ochrony przeciwpożarowej. Warunku tego nie spełnia wypełnienie okien szkłem ornamentowym i zamknięcie ich łatwopalnymi ramami drewnianymi. Projekt budowlany zakładał także, że drzwi będą umieszczone we wnęce w odległości 1m od ściany północnej. W takiej sytuacji organ uznał, że budynek nie spełnia wymogu określonego w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami ), według którego budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej, niż 4m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Budynek w ocenie organu nie spełnia także warunku zawartego w § 232 ust.6 wspomnianego rozporządzenia, zgodnie z którym w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeśli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10 % powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa EI 30. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ) nakazał M. i A. S. w terminie do dnia [...] września 2011r. doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym poprzez wypełnienie wspomnianych 9 otworów okiennych cegłą szklaną typu luksfer lub innym materiałem o odporności ogniowej nie mniejszej niż EI 30 oraz usytuowanie otworu drzwiowego w ścianie od tej strony od działki [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] września 2011r. powyższą decyzję uchylił w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2011r., natomiast w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji, podnosząc również okoliczność wymiany przez inwestorów stolarki okiennej i drzwiowej jesienią 2009r. bez odpowiedniego zgłoszenia, także organ odwoławczy uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego, choć, jego zdaniem, błędnie powołano przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a które z mocy jego § 330 pkt.1 nie mogły mieć zastosowania. W ocenie organu błąd ten nie mógł mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie, skoro przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ,obowiązujące w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, także zawierały nakaz zachowania dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu dotyczącego usytuowania drzwi wejściowych zgodnie z projektem budowlanym, organ podkreślił, że nie jest władny do badania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez inny organ. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli M. i A. S. oraz M. N., współwłaściciel działki nr [...]. Inwestorzy podnieśli, że wbrew przekonaniu organu, spełnili warunki wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Wyjaśnili, że otwory okienne zabudowane są dwiema warstwami szklanymi: wewnętrzną, nieotwieralną i zewnętrzną w postaci drewnianej ramy z osadzonymi w niej kształtkami ze szkła ornamentowego, zbrojonego drucianą siatką. Rama nasączona jest preparatem ognioochronnym. Według skarżących w dacie budowy budynku jedyna norma charakteryzująca luksfery to norma PN67/B-13074 dotycząca szkła budowlanego, a wcześniej PN -57/B-13074 , gdzie luksfer określono jako pełną kształtkę szklaną o światłoprzepuszczalności min.60%, bez wskazania, jakie ma mieć wymiary i grubość, która nie powinna występować jako jedna warstwa w otworze ściany zewnętrznej. Skarżący zwrócili uwagę na zapis w projekcie budowlanym, że stolarka okienna i drzwiowa ma być trzyszybowa, co też zostało wykonane. W ich ocenie organy nie wskazały w którym miejscu projektu budowlanego jest nakaz umieszczenia w ścianie cegieł szklanych, którymi nie są luksfery. Uznać je bowiem należy za kształtki szklane, które mogą być montowane z użyciem kształtowników stalowych, żeliwnych, aluminium, elementów z PCV czy odpowiednio zabezpieczonego drewna. W ich mniemaniu czym innym jest zatem cegła szklana, a czym innym luksfera. Według skarżących organ nie wyjaśnił na czym opiera swoje przekonanie, że trzy warstwy wypełnienia szklanego mają niższą wytrzymałość ogniową od pojedyńczej warstwy luksferów, szkła czy dwuwarstwowego pustaka szklanego. Zwrócili uwagę, że już samo powołanie się na przepisy rozporządzenia z 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. W dacie budowy obowiązywały bowiem inne normy. Co więcej, wyrazili przekonanie, że przepisy powołanych w decyzji rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zarówno z 2002r. jak i z 1994r. nie mogą mieć zastosowania w ich sprawie, ponieważ nie dotyczą one budynków już istniejących, chyba, że istnieje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, czego w tym przypadku organy nie wykazały. W ich mniemaniu zagrożenie takie powstanie właśnie na skutek wykonania nakazu zamurowania otworów okiennych. Wyjaśnili, że zgodnie z projektem wykonano także drzwi wejściowe od strony północnej. Dodatkowe drzwi założono natomiast z uwagi na zagrożenie ich bezpieczeństwa, ponieważ we wnęce budynku nieznane osoby próbowały rozniecać ogień. Skarżący podkreślili, że ten sam organ, który zarzuca im odstępstwa od projektu budowlanego, wydał wcześniej decyzje o pozwoleniu na użytkowanie poszczególnych części budynku. Ze sporządzonych wówczas protokołach kontrolnych nie wynika, aby organ zgłaszał jakiekolwiek zastrzeżenia co do warunków technicznych, czy odstępstw od projektu budowlanego. Podkreślili ponadto, że w ich sprawie jako podstawę rozstrzygnięcia błędnie podano art. 51 prawa budowlanego. Może on bowiem mieć zastosowanie jedynie w okolicznościach opisanych w art. 50 ust.1 tej ustawy, które nie miały miejsca, skoro dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane nie wymagały zgłoszenia, nie powodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska, nie miało miejsca także odstępstwo od projektu budowlanego, skoro w zewnętrznej warstwie oszklenia umieszczono luksfery. Zamontowania dodatkowych drzwi nie można natomiast uznać za istotne odstępstwo od projektu budowlanego, skoro spełniają rolę żaluzji – dodatkowego zabezpieczenia. Skarżący podkreślili także, nie precyzując tego bliżej, że J. N. nie jest stroną postępowania. Z kolei M. N. podtrzymując zarzut naruszenia przez inwestorów przepisów rozporządzeń z 12 kwietnia 2002r. oraz z dnia 14 grudnia 1994r. co do usytuowania otworów okiennych oraz drzwiowych, podniósł brak kompleksowego rozpoznania sprawy. W jego bowiem ocenie organ dokonując cząstkowego tylko odbioru technicznego budynku w części przeznaczonej do działalności usługowej pomija bezprawne użytkowanie budynku w pozostałej jego części, bez zgody odpowiednich organów. Zdaniem skarżącego organ winien był zastosować przepisy art. 55, 56 57 , 59a, 59c,59d, oraz 59f prawa budowlanego. Nie uczyniono tego jednak z uwagi na związki inwestorów z pracownikami nadzoru budowlanego w Z. Skarżący podkreślił, że budynek usytuowano bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na odstępstwo od przepisów technicznych. Wniósł zatem także o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 1999r. w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedziach na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podtrzymał swoją argumentację i wniósł o ich oddalenie. Na podstawie art.111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) sąd zarządził połączenie spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Motywacja skarżących inwestorów, dowodzących braku podstaw do zastosowania art.51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) z powodu dysponowania pozwoleniem na budowę nie jest poprawna. Z treści tego przepisu jasno wynika, że ma on zastosowanie w przypadkach określonych w art. 50 ust.1, wobec czego w uchwale z dnia 20 października 1997r. ( OPS 3/97 ONSA 1998/1/3) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że hipoteza wspomnianego przepisu obejmuje obiekty nie wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz jego ut.1 pkt.1 odnosi się do takich robót budowlanych roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie są budową w rozumieniu art.48 tej ustawy. Przepis art. 50 stanowi w ust.1 pkt. 4, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający nie tylko od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ale także w przepisach. Sposób sformułowania tego przepisu daje uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy, dopuszczający możliwość doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych o jakich stanowi art. 50 ust.1 pkt. 4, do stanu zgodnego z prawem, może mieć zatem zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, jak również wtedy, gdy takim pozwoleniem dysponuje ( wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009r. II OSK 1112/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 8 marca 2000r. II SA/Gd 170/08 ONSA 2001r., nr 3, poz. 108 ). Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że pod pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć także zgodność z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skoro przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie można także zgodzić się ze skarżącymi inwestorami dowodzącymi możliwości zastosowania art.51 prawa budowlanego jedynie przy uprzednim postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 ust.1. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że może on mieć zastosowanie jedynie w przypadku prowadzonych robót budowlanych. Jest natomiast oczywiste, że w sytuacji ich zakończenia z uwagi na art.51 ust.7 ustawy wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 nie poprzedza postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 nie jest ograniczone czasowo, co oznacza, że upływ dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009r. II OSK 1948/08 Legalis , wyrok NSA z dnia 12 października 2007r. II OSK 629/07 Legalis). Odmawiając zasadności podniesionym wyżej zarzutom skargi, nie sposób jednak nie zauważyć, że stan faktyczny sprawy nie daje w ogóle płaszczyzny do zastosowania wspomnianego trybu legalizacyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, a kwestia ta była podniesiona także w skargach inwestorów i M. N., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. rozstrzygał już sprawę prowadzonej inwestycji kolejnymi decyzjami udzielającymi pozwolenia na użytkowanie poszczególnych części przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r organ udzielił M. i A. S. pozwolenia na użytkowanie części usługowej na parterze ( 3 pomieszczenia ), pomieszczenia technicznego w piwnicy oraz lokalu mieszkalnego na poddaszu, decyzją z dnia 1 marca 2006r. udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie części usługowej parteru wraz z pomieszczeniami pomocniczymi, natomiast decyzją z dnia [...] marca 2007r. udzielono im pozwolenia na użytkowanie części usługowej piwnic. Za każdym razem decyzja była poprzedzona protokółem kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego ( 1 grudnia 2005r, 28 luty 2006r i 28 lutego 2007r. ) sporządzonym przez organ nadzoru budowlanego. We wszystkich protokołach znajduje się klauzula, że nie stwierdzono nie tylko istotnych odstępstw od projektu budowlanego ( pkt.8.6 ), ale także odstępstw nieistotnych ( pkt.8.7 ). Sądzić należy, że uwaga ta dotyczyła również usytuowania drzwi, chociaż obecnie organ określa ich położenie jako niezgodne z projektem budowlanym. Wspomniane okoliczności w ogóle nie były przedmiotem rozważania przez organy rozpoznające sprawę, choć miały decydujące znaczenie dla określenia trybu ich postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, iż uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie postępowania w tym trybie, w sytuacji, gdy takie postępowanie naprawcze było już prowadzone i zakończono je ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Jeśli zatem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu nadal jest w obrocie prawnym, wiąże ona organy, jak również Sąd rozpoznający kolejne decyzje wydawane w stosunku do tego obiektu. ( wyrok NSA z dnia 20 maja 2011r. II OSK 887/10, por. także wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009r. II OSK 1040/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W takim przypadku zastosowanie znajdują natomiast przepisy prawa budowlanego dotyczące zachowania we właściwym stanie technicznych, w tym art. 66, dający organowi nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w istniejący stan rzeczy, zmierzającej do zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 wspomnianej ustawy. Wobec sformułowanego w skardze M. N. żądania uchylenia przez Sąd decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i A. S. pozwolenia na budowę przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. dz. U z 2012r. poz. 270 ) wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nakaz rozstrzygania "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a do tego w istocie zmierza żądanie skarżącego. Bez wątpienia kwestia pozwolenia na budowę jest inna sprawą, niż postępowanie legalizacyjne oparte na treści art.51 prawa budowlanego. Równie bezzasadne jest żądanie skarżącego rozpoznania sprawy w oparciu o art. 71 prawa budowlanego. Wyjaśnić należy, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oznacza, że sąd administracyjny dokonując kontroli kwestii związanych z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, bada, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Sąd administracyjny nie ma natomiast możliwości podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych czy działań, należących do kompetencji organu, którego akt administracyjny jest przedmiotem sądowej kontroli. Nie może też żądać od organu wszczęcia określonego postępowania, co należy do jego wyłącznej kompetencji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z.. O niepodleganiu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, natomiast kosztach na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.