IV SA/Wr 402/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu za lata 2006-2011 oddala skargę. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej K.p.a.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm. - dalej: ustawa o Policji) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 67 ze zm. - dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), Komendant Wojewódzki Policji we W. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpoznaniu odwołania M. S. (dalej: strona, skarżący), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]) odmawiającą wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 i 2011. Organ odwoławczy uzasadniał, że skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2002 r. (nr [...]) i pobierał z tego tytułu świadczenia do 2005 r. Zauważył, że z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm. - dalej rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.), przyznający emerytom i rencistom prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji wskazał, że 31 grudnia 2008 r. skarżący wystąpił do organu I instancji o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. W kolejnych wnioskach, złożonych 9 marca 2009 r., 24 marca 2010 r. i 25 stycznia 2011 r., skarżący domagał się wypłaty równoważnika za lata 2006-2011. Postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r. organ I instancji połączył do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia w/w wnioski i wydał tego samego dnia decyzję nr [...] odmawiającą wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 i 2011. Organ II instancji - powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7/04) - stwierdził, że po uchyleniu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Wyłożył, że świadczenie to, podobnie jak i inne świadczenia mieszkaniowe, zostało przewidziane w ustawie o Policji, jako przywilej związany z pełnieniem służby, przy czym art. 91 ust. 1 ustawy o Policji od początku jego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym. Dalej organ odwoławczy powołał wyrok z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08), w którym TK orzekł, że uchylenie § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633) było zgodne z Konstytucją RP i nie zmieniło stanu prawnego, gdyż prawo do równoważnika pieniężnego nie wynikało z ustawy. Trybunał wskazał równocześnie, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś, jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że skoro od 1 stycznia 2006 r. przestały w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych obowiązywać przepisy rozporządzenia dotyczące stawek i sposobu wyliczenia równoważnika pieniężnego, to decyzja z dnia [...] marca 2002 r. (nr [...]), przyznająca skarżącemu prawo do tego świadczenia, nie mogła być realizowana, gdyż brak było podstaw prawnych do wyliczenia jego wysokości, a zatem słusznie organ I instancji odmówił skarżącemu wypłaty równoważnika za lata 2006-2011. W skardze na decyzję organu II instancji strona szczegółowo przedstawiła dotychczasowy przebieg sprawy, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i zobowiązanie organu I instancji do wypełnienia postanowień decyzji z [...] marca 2002 r. (nr [...]) oraz o nałożenie kary pieniężnej, celem wymuszenia dyscypliny administracyjno-prawnej na wypadek niespełnienia obowiązku prawnego w nakazanym przez Sąd terminie. Zdaniem skarżącego, działanie organów obu instancji charakteryzuje "uporczywa bezczynność, naruszanie zasad procedury administracyjno-prawnej, przewlekanie postępowania (...) i celowe komplikowanie stanu faktycznego sprawy". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym - podtrzymując zarzuty skargi - skarżący wniósł o uznanie zarówno skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, za wydane z naruszeniem prawa w stopniu nakazującym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż - wbrew jej wywodom - zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Rozpatrując skargę w pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 31 grudnia 2008 r., w którym skarżący wystąpił do organu I instancji o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. W kolejnych wnioskach, złożonych 9 marca 2009 r., 24 marca 2010 r. i 25 stycznia 2011 r., skarżący domagał się wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2011. Postanowieniem z 9 marca 2011 r. organ I instancji połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wszystkie w/w wnioski, wydając tego samego dnia decyzję nr 4/2011 odmawiającą stronie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 i 2011. Powyższa decyzja, na skutek złożonego przez stronę odwołania, została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z 26 kwietnia 2011 r., będącą przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając sprawę należy odnotować, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy emerytowanemu funkcjonariuszowi policji - po 1 stycznia 2006 r. - przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Problematyka związana z naliczaniem i wypłatą od dnia 1 stycznia 2006 r. emerytowanym funkcjonariuszom policji równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 620/09 (Lex nr 583664), wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1757/09 (Lex nr 595296), wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 407/10 (Lex nr 737501), wyrok WSA w Opolu z dnia 16 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Op 487/10 oraz wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 8 grudnia 2011 r. o sygn. akt IV SA/Wr 433/11, z dnia 21 grudnia 2011 r. o sygn. akt IV SA/Wr 658/11 i z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 753/11 (dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tezy i twierdzenia zawarte w w/w wyrokach Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wielokrotnie przywoła, jako szczególnie trafne. W sprawie zasadnicze znaczenie ma okoliczność wejścia w życie - w dniu 1 stycznia 2006 r. - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uchyliło ono m. in. przepis § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Wskazać należy również, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby - w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do równoważnika przysługuje policjantowi, nie zaś emerytom czy rencistom policyjnym. Również przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów, w zakresie tego prawa, w sposób tożsamy jak policjantów w służbie czynnej. Przepis art. 29 w/w ustawy stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 stanowi o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Regulacja art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji, na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ustawy. Stąd też trzeba wyciągnąć wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organy słusznie zatem uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 620/09; Lex nr 583664). Rozpoznając wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006-2011, organy obowiązane były rozpoznać sprawę w oparciu o stan prawny istniejący w latach 2006-2011, tj. w latach, za które skarżący domagał się wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podkreślenia wymaga, że w decyzji z dnia [...] marca 2002 r. (nr [...]), przyznając skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzji tej nadano zatem charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, w decyzji związanej odesłano zatem do obowiązujących przepisów prawa. Skoro od 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. Przewidziane w ustawie o Policji stawki i zasady wyliczania świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Tym samym decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r., nie może być wykonana (zrealizowana) przez jego wypłatę. Wobec braku podstaw dla dokonania czynności wypłaty, odmowę jej dokonania w drodze zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłową (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Op 487/10). Należy zwrócić również uwagę na wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 407/10 (Lex nr 737501), w którego motywach Sąd nie tylko zaakceptował stanowisko, w myśl którego z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, ale i sformułował tezę, w myśl której przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w żadnym swym brzmieniu nie przyznawał uprawnienia do równoważnika za remont lokalu emerytom bądź rencistom policyjnym. Skoro zatem z dniem 31 grudnia 2005 r. odpadła jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów bądź rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu, zawarta w rozporządzeniu z dnia 28 grudnia 2005 r., a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą (ani ustawą o Policji, ani ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), przez co nie nabyli oni praw nabytych, to bezprzedmiotowość uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu (ustaleniu) uprawnień do równoważnika za remont lokalu wynika z całokształtu nowego unormowania tej materii. Sąd zauważa, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi (renciście) policyjnemu. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, nie dawało Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji delegacji do wskazania podmiotów upoważnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego, lecz wyłącznie "do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania (...) równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1". Przepis art. 91 ust. 1 wskazuje podmiot uprawniony do uzyskania określonego w nim świadczenia ("policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny") oraz jego funkcję ("za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Przez "policjanta", w świetle przepisów ustawy o Policji, należy rozumieć osobę pełniącą służbę, tj. wykonującą w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Policję. Policjant zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych, nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych Policji, a w związku z tym nie przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Także przepis art. 29 ust. 1 (inne przepisy) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie daje podstaw do odmiennego wniosku - mówi on bowiem o prawie do lokalu mieszkalnego z zasobów odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zatem odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali dla funkcjonariuszy jest związane z tym prawem, tj. prawem do lokalu mieszkalnego w sensie zasad jego przydzielania. Gdyby emerytom policyjnym miały służyć jeszcze inne uprawnienia związane z szeroko pojętym prawem do lokalu, zostałoby to wyraźnie wskazane w ustawie, podobnie jak ma to miejsce w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Na podstawie tego przepisu emerytom zapewniona jest pomoc na budownictwo mieszkaniowe (a nie na remont mieszkania), na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Powyższe oznacza, że uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów, określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ograniczają się do prawa do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji właściwego organu oraz prawa do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Przesądza to, że wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie wykonawcze - w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. - wykraczało poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 stanowiącego, że "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego (...)". Krąg uprawnionych do równoważnika pieniężnego stanowi materię uregulowaną w ustawie i zagadnienie to nie zostało przekazane do unormowania w drodze rozporządzenia. TK zwracał na to uwagę między innymi w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. K 7/04) stwierdzając, że "zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie". Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie jest prawem nabytym (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1757/09; Lex nr 595296). Jako chybione zatem należy ocenić zarzuty, że wydając zaskarżone decyzje organy naruszyły prawo, zarówno bowiem w skarżonej decyzji, jak i decyzji przez nią utrzymanej w mocy, organy słusznie uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012, poz. 270), Sąd skargę oddalił.