IV SA/Wa 565/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. P. i Z. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność decyzji ją poprzedzającej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra rolnictwa Rozwoju Wsi na rzecz skarżących A. P. i Z. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 565/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].01.2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].07.2011 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].03.1977 r., orzekającej o przejęciu na własność Państwa na wniosek L. P. parceli niezabudowanej nr [...], o pow. 0,7555 ha, położonej w R., do której była właścicielka uzyskała tytuł prawny na podstawie aktu własności ziemi z [...].11.1976 r. Minister rozpoznając niniejszą sprawę po raz kolejny, na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywiódł, iż wnioskodawcy – A. i Z. P. są następcami prawnymi byłej właścicielki tej parceli – L. P.. Ustalił nadto, iż w chwili wydawania decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].03.1977 r. wnioskodawczyni nie spełniała warunków wynikających z art. 9 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118). Miała bowiem dopiero ukończone 40 lat. Jakkolwiek wniosek o przejęcie tej parceli przez Państwo się nie zachował, to fakt złożenia przez nią wniosku o przejęcie przez Państwo tego gospodarstwa za spłaty pieniężne potwierdza jej pismo z dnia [...].08.2005 r., w którym podała, że Skarb Państwa wymusił na niej wyrażenie zgody na przekazanie tej nieruchomości jako niezbędnej do wybudowania szkoły. Nadto, jak podkreślił Minister, o zgodzie byłej właścicielki na przejęcie świadczy fakt, iż L. P. nie wniosła odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].03.1977 r. Wskazaną w tej decyzji spłatę otrzymała, co potwierdza jej pismo z [...].01.2006 r., w którym domagając się zwrotu przejętej nieruchomości wyraziła gotowość oddania zapłaty, jaką wówczas otrzymała. We wniesionej skardze następcy prawni L. P. zarzucili Ministrowi naruszenie artykułów: 6, 7, 8 oraz 77 Kpa przez bezzasadne przyjęcie, że o przejęcie zawnioskowała była właścicielka tej nieruchomości, podczas gdy wniosek taki się nie zachował oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący powołali się na protokół z dnia [..].08.2006 r., w którym L. P. oświadczyła, że przed wydaniem decyzji przejmującej nie występowała z wnioskiem o wykupienie tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Istnienia takiego wniosku nie można więc domniemywać. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m.in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. ńr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi potwierdziła trafność poprzedzającej ją decyzji tego organu, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na naruszenie przepisów o właściwości. Tę kwalifikowaną wadę Sąd zobowiązany był dostrzec z urzędu, co nie jest równoznaczne z przesądzeniem o merytorycznej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Kwestia ta jednak nie mogła stać się przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu. Według normy art. 157 § 1 Kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 Kpa. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Natomiast wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zmienione lub zreformowane. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanych decyzji. Jeśli nastąpiły zmiany w strukturze administracji publicznej, wówczas należy najpierw ustalić organ, na który przeszła w danych sprawach właściwość, a następnie określić organ wyższego stopnia. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 732, a także wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998r., sygn. akt Ml RN 83/98 OSNAPiUS 1999/9, poz. 293; postanowienie NSA z 2.01.2003r., sygn. akt I SA 3120/01, Lex nr 81672). W aktualnym porządku prawnym nie obowiązuje akt normatywny, na podstawie którego doszło do przejęcia gospodarstwa rolnego (ustawa z 1974 r.) i w strukturze organów administracji państwowej brak organu jakim był naczelnik gminy - terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, który według ustawy z 1974 r. był organem właściwym do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa za spłaty pieniężne. Skarżona w trybie nieważnościowym decyzja została wydana z up. Prezydenta Miasta R.. Należy jednak podkreślić, iż ówczesne kompetencje prezydenta miasta nie były tożsame z obecnie przysługującymi prezydentom miast, które to uwagi znajdują również zastosowanie do instytucji wojewody. W kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji przejmującej z dnia [...].03.1977 r. pouczono o możliwości wniesienia odwołania do ówczesnego Wojewody [...], z której to możliwości była właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie skorzystała. Uprzednio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzono, że reforma administracyjna kraju, przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego, ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu m. in. o ustawę z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118) . Natomiast od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą poszukiwano w drodze ustalenia organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych stał się Minister właściwy do Spraw Rolnictwa (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 8.05.2008 r. o sygn. akt I OW 9/08). Powyższa kategoria spraw, dopóki istniały w prawie materialnym (jak długo nie przestała istnieć podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach), należała do spraw z zakresu administracji rządowej. Zmiana właściwości w tych sprawach nastąpiła po raz kolejny z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) - (por. m. in. postanowienie NSA z 21.05.2009 r., sygn. akt I OW 28/09). Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej. Minister zobowiązany był zatem uwzględnić zmianę stanu prawnego, przesądzającą o właściwości organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].03.1977 r. Orzekając w I instancji pominął postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, z których wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa. W niniejszej sprawie - po wejściu w życie wskazanej ustawy - właściwość organów administracji do weryfikacji decyzji wydanych przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy oceniać przez pryzmat tego, czy ostateczna decyzja, w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego" czy "wojewódzkiego", a więc - przez organ pierwszej czy drugiej instancji. Jeżeli weryfikowaną decyzję ostateczną wydał organ pierwszej instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Organem właściwym do orzekania w I instancji o nieważności minister będzie tylko wówczas, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ drugiej instancji. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do kontroli instancyjnej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].03.1977 r., z uwagi na niewniesienie od niej odwołania. Wniosek o stwierdzenie jej nieważności winien zatem rozpoznać właściwy wojewoda. Stanowisko to znalazło wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po 1 kwietnia 2009 r. m.in. w postanowieniach: z dnia 21 maja 2009 r. I OW 28/09, z 10 czerwca 2010 r. I OW 41/10, z dnia 8 lipca 2010 r. I OW 65/10, z dnia 8 października 2010 r. I OW 104/10, I OW 105/10, i OW 107/10 oraz w wyroku z dnia 8 października 2010 r. I OSK 1691/09. Podziela je także Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jednocześnie w ramach kontroli przeprowadzonej w trybie art. 135 P.p.s.a. należy zauważyć, że jakkolwiek uprzednia decyzja Ministra z dnia [...].04.2011 r. nie podniosła, choć powinna była to uczynić, kwestii zmiany właściwości do rozpoznania sprawy, jako podstawy stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji tego organu z dnia [...].12.2009 r., to jednak rozstrzygnięcie zawarte w jej sentencji było trafne, prowadziło bowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ niewłaściwy, jako dotkniętej inną kwalifikowaną wadą prawną. Na marginesie należy jedynie dodatkowo zaznaczyć, iż Minister decyzją z dnia [..].02.2009 r. eliminując z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...].09.2006 r., poprzez stwierdzenie jej nieważności z uwagi na brak właściwości miał do tego podstawy, bowiem wskazana przez Sąd ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie weszła w życie z dniem 1.04.2009 r., a w uprzednio obowiązującym stanie prawnym orzecznictwo NSA jednolicie przyjmowało w tego typu sprawach właściwość ministra, a nie wojewody. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. I i II sentencji: na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, stosując względem niej art. 152 P.p.s.a., a na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt. III sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].03.1977 r. należy zastosować się do wskazań oraz oceny prawnej wyrażonych w tym wyroku i uwzględnić zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym, że dopiero ewentualne odwołanie od decyzji wojewody w przedmiocie zarzuconej nieważności winien rozpoznać jako organ właściwy - Minister właściwy do Spraw Rolnictwa.