II OSK 2808/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.Ż., M.Ż., E.K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 482/12 w sprawie ze skargi W.Ż., M.Ż., E.K. i A.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 482/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.Ż., M.Ż., E.K. i A.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Starosta Cieszyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił Powiatowemu Zarządowi Dróg Publicznych w Cieszynie pozwolenia na przebudowę ulicy L. wraz z dwoma skrzyżowaniami z ulicami: F. i Z. oraz K., S. i K.. Odwołanie od tej decyzji wnieśli W. i M.Ż.. oraz E. i A.K., lecz Wojewoda Śląski utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] Obie decyzje na skutek skargi W.Ż. i M.Ż. zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 873/05, po czym Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 16/07 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez Powiat Cieszyński. Zanim to jednak nastąpiło, pismem z dnia 24 sierpnia 2007 r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie o zakończeniu budowy i o zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji. Zawiadomienie zostało przyjęte w dniu [...] grudnia 2007 r. W związku z tym decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta Cieszyński umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę ul. L. wraz z dwoma skrzyżowaniami, a Wojewoda Śląski utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. W. i M.Ż. oraz E. i A.K. wnieśli skargę na tę ostatnią decyzję, lecz została ona odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 192/09. Sąd ten postanowieniem z dnia 8 lipca 2009 r. odrzucił również skargę kasacyjną E.K. i A.K. od postanowienia z dnia 6 kwietnia 2009 r. Pismem z dnia 4 maja 2011 r. W.Ż., M.Ż., E.K. oraz A.K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu powołał się na pogląd judykatury, zgodnie z którym po zrealizowaniu inwestycji postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno być umorzone stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. Odnotował także drugą linię orzeczniczą, przyjmującą ze względu na treść art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity ustawy w okresie, kiedy podejmowano rozstrzygnięcia w sprawie, opublikowany był w Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. i w Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; obecnie natomiast w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej ustawa powoływana będzie jako ustawa-Prawo budowlane), że w tego rodzaju przypadku organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę. Ta niejednolitość stanowisk sprawia jednak, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ naruszyć w ten sposób można wyłącznie przepis jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku W.Ż., M.Ż., E.K. oraz A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu podtrzymał wcześniejszą argumentację. Ustosunkowując się do racji podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie przyjął zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało uchylone wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/GI 873/05, skoro wyrok ten stał się prawomocny dopiero w dniu 15 lutego 2008 r. Ponadto organy administracji architektoniczno-budowlanej, jakimi są starosta i wojewoda, nie miały kompetencji do badania prawidłowości przyjęcia zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego. Nie mogły też zgłosić sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane, gdyż tryb ten dotyczy procedury zgłoszenia robót budowlanych i nie może znaleźć zastosowania do robót wymagających pozwolenia na budowę. W.Ż., M.Ż., E.K. oraz A.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 28, art. 30 ust. 6, art. 32 ust. 4a i art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane. Skarżący ponownie zwrócili uwagę na fakt, że wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/GI 873/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczące kwestionowanej przez nich inwestycji, stwierdzając, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pomimo tego inwestor kontynuował prace, a następnie dokonał zgłoszenia zakończenia inwestycji, która w efekcie wskutek wspomnianego wyroku została zrealizowana bez ważnego pozwolenia na budowę. Tym samym Starosta Cieszyński powinien złożyć sprzeciw przewidziany w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane, ponieważ zawiadomienie o zakończeniu budowy wymagało złożenia oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania inwestycji z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących przeprowadzenie robót budowlanych nie sprawia, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe i nie wyklucza merytorycznego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r. na wstępie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona nią decyzja nie narusza prawa. Następnie Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a. i dlatego może być stosowany wyłącznie wtedy, gdy bezspornie ustali się wystąpienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Jak zaznaczył, jedną z nich jest przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanka rażącego naruszenia prawa, czyli naruszenia kwalifikowanego, występującego tylko w razie oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Odnosząc te spostrzeżenia do stanu faktycznego sprawy Sąd przywołał art. 28 i art. 32 ust. 4a ustawy-Prawo budowlane i stwierdził, że w świetle tych przepisów decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Nie służy ona więc kontroli prawidłowości robót już wykonanych, co należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie toczące się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszała takich wartości jak np.: ochrona środowiska, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz praw osób trzecich. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. W związku z tym Sąd powołał się na orzecznictwo przyjmujące, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte, nie ma podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, zaś postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jego zdaniem winno być tak również w niniejszej sprawie pomimo uchylenia pozwolenia na budowę wyrokiem z dnia 28 lipca 2005 r., gdyż późniejsze zrealizowanie inwestycji spowodowało, że postępowanie, w ramach którego organ miałby ponownie rozpatrzyć kwestię tego pozwolenia, stało się bezprzedmiotowe. Sąd skorygował przy tym pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w takich sytuacjach w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również na konieczność wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Zauważył bowiem, że dotyczyło ono stanu faktycznego, o którym mowa w art. 32 ust. 4a ustawy-Prawo budowlane, a więc w przypadku, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane z naruszeniem art. 28 cyt. ustawy, czyli bez ostatecznego pozwolenia na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestor prowadził prace na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie ocenił Sąd zarzuty podnoszące naruszenie art. 30 ust. 6 i art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane. Stwierdził, że przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, ponieważ zarówno Starosta Cieszyński i Wojewoda Śląski w postępowaniu zwykłym, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekający w kwestii stwierdzenia nieważności, nie mieli obowiązku badania prawidłowości zgłoszenia zakończenia robót. Stosownie do art. 83 ustawy-Prawo budowlane należy to wszak do organów nadzoru budowlanego, nie zaś do organów architektoniczno-budowlanych. Sąd uznał zarazem, że zarzut odniesiony do art. 30 ust. 6 ustawy-Prawo budowlane jest całkowicie niezrozumiały, skoro przepis ten przewiduje sprzeciw wobec zgłaszania zamiaru realizacji tylko takich inwestycji, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Sąd skonstatował zatem, że przy wydawaniu decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz że decyzja ta nie jest też dotknięta żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., i z tego powodu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a.), skargę oddalił. W.Ż., M.Ż., E.K. oraz A.K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Pełnomocnik najpierw sformułował zarzut materialnoprawny, odniesiony do art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 6 i art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane. Jego zdaniem Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, uznając, że "nie istnieje potrzeba wyjednania pozwolenia na budowę" w sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem uchylono pozwolenie na budowę, jednocześnie wstrzymując jego wykonanie, oraz gdy później zgłoszono budowę do użytkowania. Skarga kasacyjna zawiera też zarzut procesowy. W tym zakresie pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zwłaszcza stwierdzenie, że brak pozwolenia na budowę w ustalonym stanie faktycznym nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw krótko przypomniał niektóre okoliczności stanu faktycznego sprawy, a następnie nawiązał do zarzutów już wcześniej podnoszonych przez stronę skarżącą. I tak podkreślił, że zgodnie z art. 28 ustawy-Prawo budowlane kwestionowana przez skarżących inwestycja budowlana wymagała pozwolenia na budowę, którego finalnie nie miała. Zaznaczył bowiem, że wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił pozwolenie na budowę udzielone na realizację tej inwestycji, stwierdzając, iż nie podlega ona wykonaniu. Mimo to inwestor nadal prowadził roboty budowlane, "choć nie istniały już ku temu ważne podstawy", a następnie dokonał zgłoszenia, które zostało przyjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie w dniu [...] grudnia 2007 r. Pełnomocnik wyraził pogląd, że przyczyna nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] listopada 2008 r. sprowadza się do niewłaściwej reakcji tego ostatniego organu na wspomniane zgłoszenie. Starosta Cieszyński powinien mianowicie w szczególności złożyć sprzeciw przewidziany w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane. Zawiadomienie o zakończeniu budowy nie mogło wszak odnieść skutku, gdyż wymagało złożenia oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania inwestycji z projektem budowlanym i z warunkami pozwolenia na budowę. W tym kontekście pełnomocnik ponownie zwrócił uwagę na wyrok z dnia 28 lipca 2006 r., zaznaczając, że zaskarżenie tego wyroku skargą kasacyjną nie miało żadnego znaczenia, ponieważ orzekał on, iż uchylona decyzja nie może być wykonywana. Z orzeczenia tego "wynika klarowne zobowiązanie inwestora do wstrzymania prowadzonych robót, które zostało przez niego jawnie zlekceważone, a stan ten został bezpodstawnie usankcjonowany przez organy administracji, zaś Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tej dystynkcji". Pełnomocnik powołał się jednocześnie na orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07 (ONSAiWSA z 2009 r. Nr 3, poz. 52), podnosząc, że "nie uznaje [ono] za bezprzedmiotową sytuacji, w której inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, która to inwestycja nie posiada ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę". W jego ocenie trudno bowiem mówić w tym wypadku o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, w której inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę mogłaby być przeprowadzona i zakończona w oparciu o decyzje uchylone przez sąd administracyjny. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor, nawiązując do orzecznictwa, powtórzył, że przeprowadzenie procesu inwestycyjnego bez ważnego pozwolenia na budowę przesądza o rażącym naruszeniu art. 28 ustawy-Prawo budowlane. Zaznaczył, iż naruszenie to przy tym "wywołuje skutki w mieniu osób trzecich poprzez <> ich z prawa własności (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie)". Jego zdaniem zaś nie można poprzez potwierdzenie faktów dokonanych "uzdrawiać" wadliwie prowadzonego procesu inwestycyjnego, który dla swej skuteczności wymaga ważnej podstawy prawnej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Odnotować zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty. Wszystkie zarzuty sformułowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zostały odniesione do przepisów prawa materialnego. Przepisem takim jest również art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który w skardze kasacyjnej został objęty zarzutem procesowym. Skoro bowiem wada decyzji administracyjnej uzasadniająca stwierdzenie nieważności na podstawie tego przepisu także ma charakter materialnoprawny, zarzut ten winien być realizowany w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego (tak np. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 920/06, LEX nr 344815). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny musi przyjąć jako bezsporny stan faktyczny sprawy, zwłaszcza to, iż inwestycja budowlana, której dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r., uchylone następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 873/05, była po wydaniu tego wyroku kontynuowana, a roboty budowlane związane z jej realizacją zakończone. Zarzut naruszenia prawa materialnego, podnoszący tak jego błędną wykładnię, jak nieprawidłowe zastosowanie, można wszak rozważać jedynie wówczas, gdy okoliczności faktyczne sprawy można uznać za prawidłowo ustalone, w tym gdy ustalenia te nie zostały skutecznie podważone w drodze zarzutów procesowych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094 i z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12 LEX nr 1372101). Skądinąd w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wspomnianych ustaleń faktycznych, gdyż wszystkie jej zarzuty sprowadzają się w istocie do jednego argumentu, mianowicie, że inwestycję wykonano bez pozwolenia na budowę, na co nie zareagowały organy administracji architektoniczno-budowlanej, wydające decyzje w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie takiego pozwolenia, jak i organ orzekający w kwestii stwierdzenia nieważności tych decyzji, a nadto również Sąd pierwszej instancji, przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną w tym zakresie. Zarzuty te są jednak chybione. Wskazują one bowiem naruszenie przepisów, których organy w sprawie ani nie stosowały, ani nawet nie mogły stosować, co zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie mogło zatem dojść do naruszenia tych przepisów, a tym bardziej rażącego ich naruszenia, o którym mowa w przywołanym już art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odniesieniu do spornej inwestycji budowlanej, która bezsprzecznie wymagała pozwolenia na budowę, nie było jakichkolwiek podstaw do sięgnięcia po art. 30 ust. 6 ustawy-Prawo budowlane, regulującego instytucję sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem zgłoszenie, o którym mowa w tym przepisie może dotyczyć wyłącznie takich robót, których wykonanie zwolnione zostało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, obejmując je inną, uproszczoną formą reglamentacji polegającą na konieczności zgłoszenia robót organowi uprawnionemu do wniesienia w drodze decyzji administracyjnej sprzeciwu wobec wykonywania tych robót (tak np. M. Laskowska, Instytucja zgłoszenia robót budowlanych w ustawie – Prawo budowlane, Gdańskie Studia Prawnicze tom XIV, 2005, s. 435 i przywołana tam literatura). Stąd stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane jedną z przesłanek sprzeciwu jest dokonanie zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sprzeciw oznacza wówczas, że inwestor nie może poprzestać na zgłoszeniu budowy lub wykonywania robót budowlanych, ale powinien wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że w niniejszej sprawie inwestor, czyli Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w Cieszynie, tego rodzaju zgłoszenia nie składał, skoro wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę, a strona skarżąca nie zgadza się właśnie z umorzeniem postępowania w tym przedmiocie. Inwestor dokonał natomiast, i to jeszcze przed umorzeniem tego postępowania, zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zawiadomienie to, zgodnie z art. 54 ustawy-Prawo budowlane, uprawnia do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, o ile zawiadomiony organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Unormowanie to wymaga krótkiego choćby wyjaśnienia, ponieważ treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, a także wcześniejszych pism strony skarżącej, dowodzi, że jest ono źródłem nieporozumień. Zwrócić zatem trzeba uwagę, że sprzeciw, o którym mowa w art. 54 ustawy-Prawo budowlane, stanowi całkowicie inny instrument prawny od omówionego już sprzeciwu przewidzianego w art. 30 ust. 6 ustawy-Prawo budowlane. Oba sprzeciwy różnią się co do okoliczności uzasadniających ich wniesienie: pierwszy odnosi się do zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, drugi - do zawiadomienia o zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie takiego pozwolenia. Ponadto do wydania decyzji w przedmiocie obu sprzeciwów właściwe są inne organy. Na gruncie niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma to, że według art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane sprzeciw w trybie jej art. 54 zgłosić może właściwy inspektor nadzoru budowlanego. Tym samym niepodobna utrzymywać, że brak tego sprzeciwu mogło stanowić naruszenie prawa w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. Chybiony jest więc postawiony w skardze kasacyjnej zarzut odniesiony do art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, który zresztą bezpośrednio adresowany jest nie do jakiegokolwiek organu administracji publicznej, lecz do inwestora. Nakłada on wszak na ten podmiot obowiązek dołączenia do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego określonych oświadczeń kierownika budowy, m.in. o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i z warunkami pozwolenia na budowę. Analogicznie jest w przypadku art. 28 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane, który ustanawia generalną zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek legitymowania się takim pozwoleniem również spoczywa przecież wyłącznie na inwestorze. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy doniosłe znaczenie ma natomiast rozważenie tego, jak powinien zachować się organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed którym toczy się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor zrealizował budowę w całości przed zakończeniem postępowania i uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sytuacja ta powoduje, iż postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno być umorzone, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Nie można bowiem wydać decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych i określającej zasady ich prowadzenia, jeżeli roboty te zostały już wykonane. Pogląd ten jest utrwalony w judykaturze (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1763/09, LEX nr 746777 i orzecznictwo przywołane w jego uzasadnieniu). Opowiedział się za nim zresztą także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07, który został przywołany przez pełnomocnika skarżących. Zawiera ono wszak tezę, że "w sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany, można mówić jedynie o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę". Nie oznacza to jednak bezprzedmiotowości odrębnego postępowania administracyjnego, przed innym organem administracji publicznej, w kwestii oceny zgodności z prawem wykonywania robót budowlanych, co Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił we fragmencie uzasadnienia poprzedzającym tę tezę, do którego pełnomocnik nawiązał. Stwierdził mianowicie, że to organ nadzoru budowlanego władny jest zbadać zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych, i to także wówczas, gdy przystąpiono już do użytkowania obiektu budowlanego po uprzednim zawiadomieniu tego organu o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy-Prawo budowlane. Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej takie zarzuty nie mogą być więc skutecznie podnoszone w związku z postępowaniem przed organami architektoniczno-budowlanymi, które – jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji - musiało być umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość, niezależnie od wskazanych w nich okoliczności mogących stanowić naruszenie prawa budowlanego. Okoliczności te mogą natomiast stać się przedmiotem innego postępowania, przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Cieszynie, do którego zadań, w myśl art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane, należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. To organ nadzoru budowlanego właściwy jest do zweryfikowania tego, czy inwestor uprawniony był do kontynuowania robót budowlanych, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę mogącą być podstawą rozpoczęcia i prowadzenia tych robót oraz orzekł, że decyzja ta nie może być wykonywana, i do wyciągnięcia ewentualnych, prawem przewidzianych konsekwencji tego faktu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.