II FSK 475/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 393/12 w sprawie ze skargi L. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia samochodu spod egzekucji 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od L. B. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 393/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L. B. (dalej jako "podatnik", "skarżący", "zobowiązany") na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. w przedmiocie odmowy zwolnienia samochodu spod egzekucji. W uzasadnieniu wyroku przedstawiony został stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. na podstawie 130 tytułów wykonawczych wystawionych wobec skarżącego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w L., w dniu 5 kwietnia 2011 r. dokonał zajęcia samochodu osobowego marki R. [...]. Zajętą ruchomość pozostawiono pod dozorem zobowiązanego. Dnia 18 kwietnia 2011 r. do Urzędu Skarbowego w B. wpłynęło pismo, w którym podatnik wskazał, iż wnosi "odwołanie na czynności egzekucyjne dokonane protokołem zajęcia z dnia 5 kwietnia 2011 r.". Wskazał, iż przedmiotem zajęcia jest samochód osobowy, który stanowi narzędzie pracy w związku z prowadzoną działalnością – usługi taxi, stanowiącą jedyne źródło jego utrzymania. Podniósł, że nie jest w stanie spłacić jednorazowo zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zadeklarował spłatę powstałych zaległości w ratach w wysokości około 300,00 zł miesięcznie. Organ wezwał podatnika do sprecyzowania zakresu swego żądania przez złożenie oświadczenia, czy pismo to należy zakwalifikować jako skargę na czynności egzekucyjne lub skargę na egzekutora, wniesioną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej "u.p.e.a."), czy też jako wniosek o zwolnienie składnika majątku spod egzekucji na podstawie art. 13 u.p.e.a. W piśmie z dnia 12 maja 2011 r. podatnik oświadczył, że pismo z dnia 18 kwietnia 2011 r. należy kwalifikować jako wniosek o zwolnienie składnika majątku spod egzekucji, ponieważ przedmiot zajęcia jest jego narzędziem pracy w związku z prowadzoną działalnością "usługi taxi". Postanowieniem z dnia 16 maja 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. przekazał wniosek podatnika wierzycielowi tj. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w L. Inspektorat w L., który (jako wierzyciel), odmówił zgody na zwolnienie spod egzekucji zajętego samochodu. Wierzyciel podniósł, że skarżący złożył wniosek o rozłożenie spłaty zadłużenia na raty oraz umorzenie odsetek, natomiast z dniem 1 maja 2011 r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej — a zatem samochód nie jest narzędziem pracy służącym do wykonywania działalności gospodarczej. Ponadto nie przedstawił innych form zabezpieczenia należności, zaś zaproponowana przez podatnika miesięczna kwota spłaty jest zbyt niska w stosunku do istniejącego zadłużenia. W dniu 4 sierpnia 2011 r. do Urzędu Skarbowego w B. wpłynęło pismo, w którym skarżący ponowił prośbę o zwolnienie zajętego samochodu spod egzekucji z uwagi na trudną sytuację materialną. W piśmie z dnia 26 lipca 2011 r., zatytułowanym "podanie", skarżący ponowił wniosek o zwolnienie zajętej ruchomości spod egzekucji. Postanowieniem z dnia 20 września 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., na podstawie art. 17 w zw. z art. 13 § 1 u.p.e.a., odmówił zwolnienia spod egzekucji samochodu osobowego marki R. [...]. Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 13 u.p.e.a. pozytywne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie spod egzekucji ruchomości uwarunkowane jest uzyskaniem przez organ egzekucyjny zgody wierzyciela na zwolnienie. Brak zgody w niniejszej sprawie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uzasadniało odmowne rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podniósł, że zajęty samochód stanowi jego narzędzie pracy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, zaś działalność jest jego jedynym źródłem utrzymania. Ponadto samochód jest również dorobkiem żony podatnika. Wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. w swoim rozstrzygnięciu oparł się na odmowie wierzyciela, zaś podatnik wystąpił do wierzyciela z prośbą o objęcie spłaty zaległości układem ratalnym. Tytułem uregulowania zadłużenia spłaca 300,00 zł miesięcznie. Dyrektor Izby Skarbowej w L. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do art. 13 § 1 u.p.e.a organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na ważny jego interes, może zwolnić z egzekucji określone składniki majątkowe zobowiązanego, jeżeli zobowiązany uzyskał na to zgodę wierzyciela. Zwolnienie spod egzekucji składników majątkowych może nastąpić wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia trzech przesłanek tj. zobowiązany musi złożyć wniosek, uzyskać na zwolnienie zgodę wierzyciela, a za zwolnieniem musi przemawiać ważny interes zobowiązanego. Brak zgody wierzyciela jest przeszkodą do wydania pozytywnego postanowienia w sprawie zwolnienia spod egzekucji składnika majątkowego. Oznacza to, że w przypadku braku tej zgody bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest wówczas okoliczność istnienia lub nie ważnego interesu po stronie zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w L. Inspektorat w L. jako wierzyciel postanowieniem z dnia 4 lipca 2011 r. odmówił zgody na zwolnienie spod egzekucji samochodu marki R. [...]. Kolejne pisma zobowiązanego, tj. z dnia 11 lipca 2011 r. oraz z dnia 26 lipca 2011 r., zawierające również wniosek o zwolnienie ruchomości spod egzekucji stanowiły uzupełnienie przedmiotowego żądania skarżącego. Przy czym wierzyciel, przekazując je do organu egzekucyjnego, każdorazowo zaznaczał, że postanowieniem z dnia 4 lipca 2011 r. nie wyraził zgody na zwolnienie spod egzekucji zajętego samochodu. Nie ulega zatem wątpliwości, że odmowne stanowisko wierzyciela w wyżej wskazanym zakresie odnosi się również do argumentacji strony zawartej we wskazanych powyżej kolejnych pismach z dnia 11 lipca 2011 r. i z dnia 26 lipca 2011 r. Organ podkreślił, że nieudzielenie zgody przez wierzyciela na zwolnienie spod egzekucji określonego składnika majątkowego zobowiązanego, jest równoznaczne z brakiem jednego z obligatoryjnych elementów pozytywnego rozpatrzenia przez organ wniosku w trybie art. 13 § 1 u.p.e.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi uznał skargę za bezzasadną i dlatego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowi art. 13 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na ważny jego interes, może zwolnić z egzekucji określone składniki majątkowe zobowiązanego, jeżeli zobowiązany uzyskał na to zgodę wierzyciela. Powyższe oznacza, że zwolnienie spod egzekucji składników majątkowych należących do zobowiązanego może nastąpić wyłącznie w przypadku łącznego zaistnienia trzech przesłanek: zobowiązany musi złożyć wniosek, uzyskać na zwolnienie zgodę wierzyciela i za zwolnieniem musi przemawiać ważny interes zobowiązanego. Obligatoryjną przesłanką zwolnienia z egzekucji określonych składników majątkowych zobowiązanego, jest uzyskanie przez niego zgody wierzyciela na takie zwolnienie. Brak zgody wyklucza możliwość pozytywnego uwzględnienia wniosku zobowiązanego, nawet gdyby organ egzekucyjny stwierdził, że ważny interes zobowiązanego za tym przemawia. Najpierw zobowiązany powinien uzyskać zgodę wierzyciela, a dopiero wtedy organ może pozytywnie rozpoznać wniosek zobowiązanego, jeżeli stwierdzi, że przemawia za tym ważny interes zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 16 października 2009r., sygn. akt II FSK 789/08). Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż zobowiązany nie uzyskał zgody wierzyciela na zwolnienie z egzekucji określonego składnika majątkowego. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 4 lipca 2011 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w L. Inspektorat w L., jako wierzyciel, nie wyraził zgody na zwolnienie spod egzekucji samochodu marki R. [...]. Brak zgody wierzyciela wykluczał możliwość pozytywnego uwzględnienia wniosku zobowiązanego, nawet gdyby organ egzekucyjny stwierdził, że przemawia za tym ważny interes zobowiązanego. Tylko bowiem w przypadku łącznego spełnienia przesłanek z art. 13 § 1 u.p.e.a. istnieje możliwość pozytywnego załatwienia wniosku strony w przedmiocie zwolnienia spod egzekucji określonych składników majątkowych. Z uwagi zatem na negatywne stanowisko wierzyciela zawarte w postanowieniu z dnia 4 lipca 2011 r., niedopuszczalne było zwolnienie zajętego składnika majątkowego spod egzekucji zgodnie z wnioskiem skarżącego. Organy egzekucyjne nie mogły zwolnić zajętego przedmiotu (samochodu) spod egzekucji wbrew woli wierzyciela, na rzecz którego prowadzona jest egzekucja. Sąd wskazał, że przesłanka ważnego interesu zobowiązanego jest swoistą klauzulą generalną, której znaczenie należy rozpatrywać mając na uwadze okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. O istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Pojęcie ważnego interesu zobowiązanego jest na tyle pojemne, że pozwala objąć swym zakresem wszelkie okoliczności mające wpływ na dokonanie prawnej kategoryzacji sytuacji zobowiązanego (B. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz 2005, Wrocław 2005, str. 158). Okolicznościom związanym z ważnym interesem zobowiązanego nie można przeciwstawiać okoliczności dotyczących interesu wierzyciela, skoro ustawodawca interesy tego ostatniego zabezpieczył w ten sposób, że od jego zgody uzależnił, co do zasady, możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku zobowiązanego o zwolnienie z egzekucji. Dlatego niemożność zaspokojenia wierzyciela nie powinna być rozpatrywana w kontekście ważnego interesu zobowiązanego. Sąd stwierdził, że brak kumulatywnego spełnienia przesłanek warunkujących zwolnienie spod egzekucji określonego składnika majątkowego sprawił, iż organ nie miał możliwości pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego. W toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób przekonujący uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Od wyroku WSA w Łodzi wywiedziona została skarga kasacyjna, którą podatnik zaskarżył tenże wyrok w całości zrzucając naruszenie: - art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że nie zaistniały przesłanki do zwolnienia z egzekucji samochodu marki R. [...], należącego do skarżącego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że wierzyciel – ZUS w postanowieniu z dnia 4 lipca 2011 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie z egzekucji samochodu marki R. [...] błędnie pouczył skarżącego o niezaskarżalnym charakterze tego postanowienia, do którego to pouczenia skarżący się zastosował pozbawiając się możliwości poddania kontroli prawidłowości tego postanowienia; co miało istotny wpływ na późniejsze negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia tego składnika majątku z egzekucji. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, nieopłaconej ani w całości ani w części, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 13 § 1 u.p.e.a. Stosownie do jego treści, w brzmieniu obowiązującym w 2011 r., organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego i ze względu na ważny jego interes, może zwolnić z egzekucji określone składniki majątkowe zobowiązanego, jeżeli zobowiązany uzyskał na to zgodę wierzyciela. Nie ulega zatem wątpliwości, że zwolnienie spod egzekucji składników majątkowych należących do zobowiązanego, może nastąpić wyłącznie w przypadku kumulatywnego zaistnienia trzech przesłanek: 1) zobowiązany musi złożyć wniosek; 2) uzyskać na zwolnienie zgodę wierzyciela; 3) za zwolnieniem musi przemawiać ważny interes zobowiązanego. Uwzględniając powyższe ustawowe uwarunkowania, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji oraz organy właściwie oceniły, że zgłaszając wniosek o zwolnienie spod egzekucji, zobowiązany musi uzyskać na zwolnienie zgodę wierzyciela, określić konkretny składnik majątku, który miałby zostać objęty zwolnieniem oraz przynajmniej wskazywać na "zaistnienie jego ważnego interesu w uzyskaniu zwolnienia". Skarżący jednak nie spełnił pierwszego z wyżej opisanych wymogów. Brak zgody wierzyciela wyklucza możliwość pozytywnego uwzględnienia wniosku zobowiązanego, nawet gdyby organ egzekucyjny stwierdził, że ważny interes zobowiązanego za tym przemawia. Innymi słowy, najpierw zobowiązany powinien uzyskać zgodę wierzyciela, a dopiero wtedy organ egzekucyjny może pozytywnie rozpoznać wniosek zobowiązanego, jeżeli stwierdzi, że przemawia za tym ważny interes zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1791/12). Z akt sprawy wynika, że skarżący nie uzyskał zgody ZUS (wierzyciela) na zwolnienie spod egzekucji wskazywanego we wniosku składnika majątkowego. W warunkach braku zgody wierzyciela na zwolnienie z egzekucji określonego składnika majątkowego, podjęcie bądź nie podjęcie rozważań w kontekście istnienia przesłanki "ważnego interesu" zobowiązanego, nie mogło mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Spór wobec tego ogniskuje się na kwestii dopuszczalności zaskarżenia stanowiska wierzyciela w przedmiocie zwolnienia z egzekucji określonych składników majątkowych zobowiązanego. Uprawnienie do zaskarżenia stanowiska wierzyciela strona wywodzi z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska strony skarżącej. Nie budzi wątpliwości kwestia zaskarżalności postanowień wydawanych w sprawie zwolnienia z egzekucji. Wynika to wprost z art. 13 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym (w stanie prawnym odnoszącym się do sprawy) na postanowienie w sprawie zwolnienia z egzekucji składników majątkowych zobowiązanego służy zażalenie zobowiązanemu i wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. W tak określonym przedmiocie zaskarżenia nie mieści się "zgoda wierzyciela" (lub jej brak). Użycie natomiast w art. 13 § 1 u.p.e.a. zwrotu "jeżeli zobowiązany uzyskał na to zgodę" wskazuje, że uzyskanie "zgody" obciąża zobowiązanego, a nie organ egzekucyjny. Jak zauważa się w orzecznictwie, zgoda wierzyciela ma charakter przesłanki uprzedniej, której zaistnienie powoduje obowiązek rozważania kolejnych kumulatywnych warunków do zwolnienia z egzekucji środków pieniężnych lub wierzytelności, o których mowa w przepisie art. 13 § 1 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1791/12. Z kolei analiza treści art. 17 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym od postanowień wydawanych przez organy egzekucyjne i wierzycieli przysługuje zażalenie, ale wyłącznie w sytuacji gdy przepisy u.p.e.a. lub k.p.a. tak stanowią, potwierdza wniosek, że art. 13 § 1 i 2 u.p.e.a. takiego wskazania nie zawiera. Jak już zaznaczono przepis ten wprost wymienia postanowienie w sprawie zwolnienia z egzekucji składników majątkowych zobowiązanego jako te, od którego można wnieść zażalenie (§ 2). Ponadto wskazuje on, które podmioty są do wniesienia tego środka odwoławczego uprawnione (zobowiązany i wierzyciel nie będący organem egzekucji). W tak określonym przedmiocie zaskarżenia nie mieści się "zgoda wierzyciela" (lub jej brak). Z tych też względów zgody, o której mowa w art. 13 § 1 u.p.e.a., nie należy utożsamiać ze "stanowiskiem innego organu", do którego ma się zwracać organ egzekucyjny, wyrażanego w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W tych okolicznościach, wymienione przez stronę w środku zaskarżenia przepisy art. 112 oraz art. 124 § 1 k.p.a., regulujące m.in. kwestię pouczenia co do prawa odwołania, żadną miarą nie pozwalają naprowadzić na stosowanie (w odniesieniu do wypowiedzi wierzyciela, o której mowa w art. 13 § 1 u.p.e.a.) przepisu art. 106 § 5 k.p.a., zgodnie z którym zajęcie stanowiska przez organ (w rozpatrywanym przypadku wierzyciela) następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Na marginesie zwrócić wypada uwagę, że wśród zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej brak odwołania się do art. 18 u.p.e.a., stosownie do którego jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona nie odwołuje się również do treści art. 17 § 1 u.p.e.a., który to przepis przesądza m.in. o tym (o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej), że stanowisko wierzyciela w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego (podobnie jak rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego) następuje w formie postanowienia, a na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli u.p.e.a. lub k.p.a. tak stanowi. Zauważyć wprawdzie wypada, że w spornej kwestii w przeszłości w judykaturze oraz piśmiennictwie wypowiadano się w różny sposób, to jednak pogląd prezentowany przez WSA w Łodzi wpisuje się dominującą ostatnio linię orzeczniczą (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 163/07 czy też prawomocne wyroki WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 523/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 453/07), aprobowaną przez skład orzekający w niniejszej sprawie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na wydane przez wierzyciela (nie będącego organem egzekucyjnym) postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie spod egzekucji, nie przysługuje zażalenie. Chybione zatem okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 13 § 1 u.p.e.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).