IV SA/Wa 210/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu uchwałą z dnia Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Rada Miasta G. odmówiła zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż w dniu [...] sierpnia 2011 r. P. Sp. z o.o. w G. złożyło wniosek o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Burmistrz G. dokonał sprawdzenia taryf w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) – stwierdzając na stronie str. 12 i 13 dokumentu weryfikacyjnego iż: "Należy ocenić wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta G. przedstawiony przez P. Sp. z o.o. w G. jako przygotowany zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz aktualnego rozporządzenia w sprawie określania taryf wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodą i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W zakresie celowości ponoszenia kosztów nieprawidłowości nie stwierdzono. Wątpliwości budzi wysokość marży zysku: zgodnie z art 23 ust 2 pkt 1 lit e) ustawy przy ustaleniu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwo wod-kan ustala marżę zysku przy zapewnieniu ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen " Rada wskazała, iż powyższe zastrzeżenie zawarte w dokumencie weryfikacyjnym organu sprawdzającego wniosek P. Sp. z o.o. w G. dotyczy marży zysku o której mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e) ustawy oraz w § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886) wydanego m.in. na podstawie powołanego w zastrzeżeniu organu sprawdzającego art. 23 ustawy. Marża zysku o której mowa w powołanych wyżej przepisach stanowi jeden z istotnych elementów z uwzględnieniem którego przedsiębiorstwo ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych, cen i stawek opłat na rok obowiązywania taryf. Aby uchronić odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat taryfowych w postaci dowolnego ustalenia marży zysku ustawodawca w § 3 pkt 1 lit. b) powołanego Rozporządzenia wykonując naczelną zasadę wyrażoną w art. 23 ust. 2 pkt 1 lit e) sformułował wyraźny nakaz opracowania taryf w których marża zysku jest ustalona w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Rada zwróciła uwagę, iż sprawdzający taryfy stwierdza na str. 11 dokumentu weryfikacyjnego, że: "marżę zysku założono na poziomie 0 % kosztów eksploatacji i utrzymania w Grupie 1 odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz w wysokości 18,34% kosztów eksploatacji i utrzymania w Grupie 2 odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i 19,86% kosztów eksploatacji i utrzymania w Grupie 2 odbiorców usług zbiorowego odprowadzania ścieków. Spółka zaplanowała marżę zysku dla działalności wodociągowo - kanalizacyjnej w łącznej kwocie 600.541 zł, tj na poziomie 8,12% marży zysku brutto dla działalności wod-kan. Zdaniem weryfikującego w taryfie założono rentowność na wygórowanym poziomie, dla porównania należy wskazać, że rentowność obrotu netto przedsiębiorstw zajmujących się poborem, uzdatnianiem i rozprowadzaniem wody wynosi 3,7% (wskaźnik ekonomiczny dla podmiotów gospodarczych o liczbie pracujących powyżej 49 osób źródło: Wyniki finansowe podmiotów gospodarczych I-XII 2008, opracowanie GUS, strona 40). Według innego źródła przeciętna rentowność przedsiębiorstw wod.-kan. w Polsce wynosi obecnie około 3%". Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz przytoczone zastrzeżenia organu sprawdzającego wniosek, jak również uprawnienie Rady Gminy do oceny przedstawionych taryf z punktu widzenia sporządzenia taryf zgodnie z przepisami, na co wyraźnie wskazuje Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 roku (II OSK 1470/09) Rada stwierdziła, że taryfy zostały ustalone niezgodnie z § 3 pkt 1 lit. b) i § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a więc w sposób nie zapewniający ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Założenie przez P. Sp. z o.o. rentowności przedsiębiorstwa na wygórowanym poziomie ponad dwukrotnie przewyższającym średni poziom rentowności przedsiębiorstw wod-kan w kraju nie może odbywać się kosztem odbiorców usług przedsiębiorstwa poprzez ustalenie marży zysku ustalonej na rażąco wysokim poziomie. Tak więc marżę zysku ustaloną w przedmiotowym wniosku P. Sp. z o.o. Rada uznała za ustaloną na poziomie nie zapewniającym ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. Spółka P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Adminsiracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Rady Miasta G. kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych. Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie art. 24 ust 5 w zw. z 24 ust. 4 i art. 20 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków poprzez błędną interpretację w/w przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego i niezgodnego z prawem wydania przez Radę Miasta G. uchwały nr [...] odmawiającej zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, pomimo prawidłowego i zgodnego z prawem ich przygotowania przez skarżącego. W uzasadnieniu P. sp. z o.o. z siedzibą w G. wyjaśniło, iż wezwało stosowanie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Radę Miasta G. do usunięcia wskazanego w wezwaniu naruszenia prawa poprzez uchylenie Uchwały Rady Miasta G. NR [...] z dnia [...] września 2011 r. jako podjętej niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Rada Miasta G. nie ustosunkowała się do powyższego wezwania w ustawowo przewidzianym terminie 30 dni. Odnosząc się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały strona skarżąca wskazała, że w celu zróżnicowania ceny oraz ochrony gospodarstw domowych przed nadmiernym wzrostem cen, Spółka P. w G. dokonała zaliczenia do ceny dla drugiej grupy odbiorców wyłącznie marży zysku, a nie kosztów. Oznacza to, że przepisy rozporządzenia nie zostały tutaj złamane. Takie postępowanie jest powszechnie w Polsce przyjęte i taki sposób różnicowania cen jest często jedynym akceptowanym przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Pozostałe uwagi zawarte w uzasadnieniu do uchwały dotyczą celowości ponoszenia kosztów, a właściwie sposobu ich planowania. Zgodnie jednak z art.24 ust.4 ustawy, to Burmistrz Miasta weryfikuje pod względem celowości ponoszenia koszty, o których mowa w art. 20 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Burmistrz Miasta G. dokonał pozytywnej weryfikacji wskazanych przez spółkę kosztów, po uzyskaniu stanowiska komisji weryfikacyjnej. Burmistrz sprawdzając taryfę pod względem prawidłowości naliczonych kosztów wraz z marżą zysku i weryfikując ją pozytywnie kierował się potrzebą realizacji planów inwestycyjnych Spółki zaakceptowanym przez Radę Miasta G. Strona skarżąca odwołując się do orzecznictwa podkreśliła, iż zaskarżona uchwała co prawda wskazuje na rzekome naruszenie wskazanych w niej szczegółowo przepisów, lecz w istocie zarzuty w niej wskazane nie dotyczą naruszenia tychże przepisów, lecz ustalenia celowości zaplanowanych niektórych wydatków i składników kalkulacji, do kwestionowania czego Rada Miasta nie jest uprawniona. Strona zwróciła uwagę, iż uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf dla Spółki P. prowadzi do braku części przychodów na pokrycie kosztów świadczenia usług i spowoduje istotne pogorszenie sytuacji finansowej, co z kolei spowoduje pogorszenie jakości świadczenia usług dla odbiorców na terenie miasta. P. wyjaśnił dodatkowo, iż marża zysku na poziomie 0% i 20% założona została do przedłożonej Radzie Miasta taryfy na podstawie Uchwały Zarządu z dnia [...].01.2011, która jest zgodna z wcześniejszymi opiniami Rady Miasta G. i stanowiskiem Zgromadzenia Wspólników wyrażonym w protokółach z posiedzeń. Należy dodać, że marża zysku przyjęta do kalkulacji taryfowej w 2011 r. jest niższa od założonej do taryfy obowiązującej i zatwierdzonej przez Radę Miasta G. w roku 2010 oraz marża zysku o zbliżonych wartościach przyjmowana była do taryf od roku 1996r. Skarżąca w formie tabeli przedstawiła jak kształtowała się marża zysku dla odbiorców wody i dostawców ścieków w latach od 2002-2011r. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, iż planowany zysk w przedłożonej do zatwierdzenia taryfie przeznaczany jest na realizację Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowo Kanalizacyjnych oraz realizację zadań inwestycyjnych zawartych w planach rocznych Spółki i jest dzielony zgodnie z decyzją Zgromadzenia Wspólników. Do wniosku taryfowego dołączono obowiązujący Plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2011-2013, zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. obejmujący realizację planowanych zadań inwestycyjnych przedsiębiorstwa, między innymi z wypracowanego zysku w 2011 roku. Tak więc Rada Miasta G. przyjmując Plan Rozwoju i Modernizacji pozytywnie zaopiniowała, inwestycje zawarte w tym planie zdając sobie sprawę, że środki do ich realizacji będą pochodzić między innymi z zysku zaproponowanego w taryfie i tym samym Rada Miasta zaakceptowała zysk w spółce określony w planie, a następnie zanegowała go nie akceptując wypracowanej w oparciu o w/w założenia taryfy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012r. , poz. 270 dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd rozpoznając skargę na uchwałę Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, stwierdził naruszenie przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonej uchwały. Jako podstawę podjętej uchwały wskazano przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Argumentując zajęte stanowisko Rada stwierdziła, że mając na uwadze okoliczność naruszenia § 3 pkt 1 lit. b) i § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. oraz naczelnej zasady określonej w art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e) ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków mającej na celu ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen podjęcie niniejszej uchwały jest uzasadnione. Oceniając legalność przedstawionej wyżej uchwały zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy zatwierdza w drodze uchwały taryfy za zbiorowe odprowadzanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które określa przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl przywołanego przepisu, do kompetencji rady gminy należy także podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, przy czym – co należy podkreślić - jedyną przesłanką uprawniającą organ gminy do przyjęcia takiej uchwały jest sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami. Należy w pełni zgodzić się z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, co do tego, że brzmienie przepisu art. 24 ust. 5 ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, że jest to norma o charakterze blankietowym. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidują one powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Tego typu normy nie rozstrzygają więc samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień zawartych w innych przepisach. Taka dokładnie konstrukcja przyjęta została przez ustawodawcę w przypadku art. 24 ust. 5 ustawy. Przepis ten nie wskazuje w jakich konkretnie przypadkach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf, lecz uzależnia podjęcie uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Aby zatem ocenić, czy taryfy zostały sporządzone "niezgodnie z przepisami" należy sięgnąć do norm, które wyznaczają standardy legalności taryf lub inaczej, określają standardy według których taryfy mają być sporządzone. To zaś oznacza, że rada gminy podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf (tak WSA w Gliwicach wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. II SA/Gl 312/08, CBOIS). Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (por. wyrok NSA z dnia 5 maca 2009 r. II OSK 1824/08 CBOIS). Aprobując przytoczone wyżej poglądy, stwierdzić należy, że skarga P. sp. zo. o. w G. jest zasadna. Rada Miasta G. odmawiając w niniejszej sprawie zatwierdzenia taryf wskazała na naruszenie ogólnych przepisów mówiących o konieczności ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Zabrakło jednak rozważań czy zaproponowany przez Spółkę wzrost cen jest rzeczywiście nieuzasadniony. Brak jest jakiejkolwiek analizy kompletności ani też legalności złożonego wniosku i jego uzasadnienia. Jednocześnie Rada odwołuje się do dokumetu weryfikacyjnego, z którego wynika że wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta G. przedstawiony przez P. Sp. z o.o. w G. należy ocenić jako przygotowany zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz aktualnego rozporządzenia w sprawie określania taryf wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodą i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W zakresie celowości ponoszenia kosztów nieprawidłowości nie stwierdzono. W dokumencie tym wyrażono wprawdzie wątpliwości co do wysokość marży zysku zgodnie z art 23 ust 2 pkt 1 lit e) ustawy, nie mogło to jednak stanowić samodzielnej podstawy do odmowy zatwierdzenia taryf bez pogłębionej analizy złożonego wniosku. Oczywiście fakt pozytywnego zweryfikowania taryf przez organ wykonawczy gminy nie oznacza dla Rady bezwzględnego obowiązku ich przyjęcia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Rada nie dostrzegła jednak, że w przypadku "pozytywnej weryfikacji" taryf przez organ wykonawczy gminy w zakresie przyznanych mu kompetencji, Rada odmawiając zatwierdzenia taryf musiałaby wykazać ich sprzeczność z przepisami w sposób na tyle szczegółowy aby podważyć pozytywne ustalenia organu wykonawczego gminy – czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W ocenie Sądu powołanie się przez Radę Miasta G. przy odmowie zatwierdzenia taryf na ogólny przepis mówiący o konieczności ochrony odbioców, nie może być uznane więc za wystarczające. Podstawę dla podjęcia takiej uchwały stanowić musi przepis lub przepisy prawa materialnego, których naruszenie świadczyłoby o sporządzeniu taryf niezgodnie z prawem. Odmowa zatwierdzenia taryf nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na samym przekonaniu, że sporządzona ona została na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych - wymaga natomiast wykazania jej nielegalności. Kwestionując konkretne ustalenia taryf, czy też ustalenia faktyczne w oparciu o które zostały one sporządzone, Rada powinna wykazać, który przepis prawa zostały naruszony i precyzyjnie wskazać na czym owo naruszenie polega. Tylko wówczas możliwie jest dokonanie kontroli legalności uchwały. Z przedstawionych wyżej względów Sąd stwierdził, że zaskarżony akt - biorąc pod uwagę jego treść i argumentację zawartą w uzasadnieniu - jako rażąco naruszający art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie może być pozostawiony w obrocie prawnym. Z tego też względu, działając zgodnie z art. 147 .p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.