II SA/Kr 658/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. na Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie karty osuwiskowej nr [...] sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w K. postanawia: odrzucić skargę. II SA/Kr 658/12 UZASADNIENIE W dniu 16 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z 9 maja 2011 r. K. P. reprezentowanej przez radcę prawnego A. H.. W punkcie l.a) skargi K. P. wskazała, że "zaskarża w całości akt pt. Karta osuwiskowa nr [...], ewentualnie zaskarża bezczynność w doprowadzeniu do jej zmiany lub uchylenia". Skarżąca wniosła o "unieważnienie Karty, ewentualnie jej uchylenie w całości lub zmianę taką, która będzie zgodna ze stanem faktycznym". Wobec faktu, że będąca przedmiotem zaskarżenia Karta osuwiskowa została sporządzona przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w K. Sąd wezwał ten organ do złożenia odpowiedzi na skargę. Państwowy Instytut Geologiczny w piśmie z 8 listopada 2011 r. podniósł, że zarzuty wysunięte pod adresem przedmiotowej karty osuwiskowej są bezzasadne. Odwołał się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011r, sygn. akt l OSK 1962/11. Sąd ustalił, że pismem z 21 kwietnia 2011 r., które zostało przekazane do Sądu 19 maja 2011 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowy Instytut Badawczy skargę, której przedmiot i żądanie zostały określone identycznie jak w skardze wniesionej za pośrednictwem Prezydenta Miasta Krakowa będącej obecnie przedmiotem rozpoznania. Skarga z 21 kwietnia 2011 r. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 20 czerwca 2011 r. sygn. akt III SAB/Kr 30/11. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 października 2011 r. sygn. akt l OSK 1962/11 oddalił skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. z dnia 9 maja 2011 r. i orzekł o odrzuceniu skargi. Sąd podzielił argumentację zaprezentowaną w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt III SAB/Kr 30/11 oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r. w sygn. akt l OSK 1962/11. Sąd doszedł do przekonania, że skoro Karta nie jest wynikiem realizacji władztwa administracyjnego Państwowego Instytutu Geologicznego, to skarga na nią nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) w związku z art. 45 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie. Po drugie, art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie oraz pkt 4 poprzez jego błędne zastosowanie, ewentualnie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie. Po trzecie art. 141 § 4, art. 32 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędne zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 817/12 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1004/11. W uzasadnieniu NSA podniósł, że nie budziło wątpliwości, iż skarżąca wniosła skargę, która dotyczyła: - po pierwsze, aktu pt. Karta osuwiskowa nr [...] w całości, ewentualnie bezczynności w doprowadzeniu do jego zmiany bądź uchylenia; - po drugie, zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 lutego 2011 r. nr [...]; * po trzecie, wpisu nr 102 w rejestrze prowadzonym na podstawie art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, póz. 150 ze zm.). Dalej NSA wskazał, że skarga została rozdzielona i poszczególne punkty skargi zostały przekazane do odrębnego rozpoznania. Nie ulegało przy tym wątpliwości, że skarga została wniesiona za pośrednictwem Prezydenta Miasta Krakowa, a w jej treści w sposób jednoznaczny wskazano, że organem, którego działanie i bezczynność zaskarżono to Prezydent Miasta Krakowa. Również w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa odniósł się do kwestii związanych z Kartą osuwiskową. NSA zaznaczył, że pomimo tego, Sąd l instancji uznał, że skoro Karta została sporządzona przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w K., to ten podmiot powinien złożyć odpowiedź na skargę i jego działanie (czy też bezczynność) powinny podlegać ocenie. W opinii NSA należy przy tym zaznaczyć, że wcześniej nie wezwano skarżącej do ewentualnego sprecyzowania skargi pod kątem organu, którego działania czy bezczynności skarga miałaby dotyczyć. Ponadto, ze skargi kasacyjnej jednoznacznie wynikało, że celem skarżącej było właśnie wniesienie skargi na działanie bądź też zaniechanie Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie w jakim dotyczyły one uchylenia bądź zmiany Karty osuwiskowej. W ocenie NSA nie mogło przy tym ulegać wątpliwości, że to strona wnosząca skargę zobowiązana jest określić organ administracji, a sąd administracyjny może co najwyżej usuwać uchybienia w tym zakresie poprzez wezwanie do sprecyzowania skargi bądź potwierdzenie jej treści. Konkludując NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie Sąd l instancji błędnie przyjął, że organem, którego działania lub bezczynności dotyczyła skarga był Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w K.. Oznaczało to, że tym samym Sąd l instancji naruszył art. 32 p.p.s.a. określający strony postępowania sądowoadministracyjnego, a jednocześnie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na działanie lub bezczynność organu, który nie był stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na zasadzie art. 190 p.p.s.a. WSA w Krakowie rozpoznając ponownie przekazaną mu sprawę po uchyleniu postanowienia przez NSA jest związany wykład nią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił w swoim orzeczeniu z 17.04.2012r. NSA skarga K. P. wniesiona została "za pośrednictwem Prezydenta Miasta Krakowa, a w jej treści w sposób jednoznaczny wskazano, że organem, którego działanie i bezczynność zaskarżono to Prezydent Miasta Krakowa. Również w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa odniósł się do kwestii związanych z Kartą osuwiskową. (...) Ponadto ze skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, ze celem skarżącej było właśnie wniesienie skargi na działanie bądź zaniechanie Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie w jakim dotyczyły one uchylenia bądź zmiany Karty osuwiskowej. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że to strona wnosząca skargę zobowiązana jest określić organ administracji." Skoro tak, tak to niniejsza skarga w przedmiocie Karty osuwiskowej nr [...] została złożona na Prezydenta Miasta Krakowa, a więc na podmiot, który nie sporządził tej karty i tym samym nie może on jej uchylić lub dokonać w niej zmiany. W konsekwencji skoro nie jest to podmiot, który wytworzył zaskarżony akt, to nie można kierować przeciwko niemu skargi. Po drugie przechodząc do rozważań merytorycznych Sąd podziela argumentację zaprezentowaną w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w z 20 czerwca 2011 r. sygn. akt III SAB/Kr 30/11 oraz postanowieniu z 20 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny o sygn. akt l OSK 1962/11. Wskazać trzeba, iż w powołanym postanowieniu z 20 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Państwowy Instytut Geologiczny w zakresie, w jakim sporządził na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą Miejską Kraków kartę osuwiskową, nie może być uznany za organ wykonujący administrację publiczną w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a sporządzenie karty osuwiskowej (lub brak jej zmiany) nie może być uznane za czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i 8 p.p.s.a., czyli decyzję administracyjną, postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także za postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, inny niż określony w pkt 1-3 § 2 art. 3 w/w ustawy akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (lub bezczynność określoną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W ocenie Sądu Karta ta ma charakter opinii. Wynika to z treści art. 101 ustawy z 4 grudnia 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r, Nr 228, póz. 1947 ze zm.) w którym wyczerpująco wskazano organy administracji geologicznej i nie wymieniono wśród nich Państwowego Instytutu Geologicznego. Ponadto, zgodnie z art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, póz. 150 ze zm.) na starostę został nałożony obowiązek prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestru zawierającego informacje o tych terenach. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. z 2007 r., Nr 121, póz. 840) w § 4 ust. 1 wskazano, że rejestr jest prowadzony w formie elektronicznej bazy danych, w powszechnie dostępnym formacie, która powinna zawierać dane graficzne w formie map terenów, na których występują ruchy masowe ziemi, oraz terenów zagrożonych możliwością wystąpienia ruchów masowych ziemi a oprócz tego karty rejestracyjne terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi, a także karty osuwiska. Jeżeli zatem to starosta prowadzi rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a swoje zadania wykonuje przy pomocy geologów powiatowych, to fakt zawarcia umowy z Państwowym Instytutem Geologicznym nie zwalnia go z wykonywania kompetencji ustalonych w ustawie. Karta osuwiska może zostać włączona do omawianego rejestru dopiero po akceptacji przez właściwy organ administracji publicznej. Chociaż karta osuwiska jest częścią rejestru prowadzonego przez starostę, to jednak sporządzenie karty przez Państwowy Instytut Geologiczny na podstawie umowy cywilnoprawnej nie jest związane z wykonywaniem administracji publicznej, ponieważ taka karta w momencie jej sporządzenia ma charakter opinii rzeczoznawcy, o czym już wspomniano. O jej wartości i przydatności wypowiada się starosta za pośrednictwem geologa powiatowego, który po dokonaniu oceny zebranych w sprawie materiałów dokonuje następnie wpisu (aktualizacji wpisu) danego terenu do rejestru (zob. postanowienie NSA l OSK 1962/11). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem odnosząc skargę na Kartę osuwiskową nr [...] do wyżej przytoczonej regulacji nie ulega wątpliwości, że żaden z przepisów szczególnych nie przewiduje możliwości wniesienia na nią skargi. Zarzuty skargi w niniejszej sprawie można byłoby jedynie rozważyć w kontekście pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. tj., że karta jest aktem lub inną czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - co uzasadniałoby kognicję wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stanowisko takie nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednolicie, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 zakreślają następujące elementy: Po pierwsze, akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczających. Po drugie, akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Po trzecie, akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, to znaczy muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanemu organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Po czwarte, akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu. Po piąte, akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisu prawa. Niewątpliwie sporządzenie Karty osuwiska spełnia tylko pierwszy warunek, lecz nie spełnia warunków od drugiego do piątego. Jak wskazano wyżej Karta osuwiskowa jest sporządzana na podstawie umowy cywilnoprawnej i nie jest związana z wykonywaniem administracji publicznej, a karta taka w momencie jej sporządzenia ma charakter opinii rzeczoznawcy. Samo sporządzenie karty osuwiskowej wpływu na uprawnienia i obowiązki właściciela gruntu nie ma. Podsumowując podkreślić należy, że nie wszystkie działania (zaniechania) organów administracyjnych mają charakter publicznoprawny realizowany w zakresie imperium i podlegają skardze do sądu administracyjnego, a tylko te, które jasno wskazał ustawodawca art. 3 § 2 p.p.s.a lub w przepisach odrębnych. Mając natomiast na uwadze, że omówiona karta nie jest wynikiem realizacji władztwa administracyjnego to skarga na nią nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wobec powyższego zasadne jest, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucenie skargi K. P. na działanie bądź też zaniechanie Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie Karty osuwiskowej nr [...].