II GSK 887/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 29/11 w sprawie ze skargi A. Ś. na postanowienie Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 29/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Ś. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w pkt 1: uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2: zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. po rozpatrzeniu wniosku A. Ś. o przyznanie płatności na 2009 rok, odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], na podstawie art. 58 § 1 i § 2, art. 59 § 2 k.p.a., odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż o przywróceniu terminu może orzec wyłącznie na wniosek strony złożony w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia, gdy jednocześnie strona dopełni czynności, której uchybiła i uprawdopodobni brak winy w tym uchybieniu. Organ odwoławczy podał, iż skarżący dopełnił czynności, której uchybił i również zachował 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, gdyż w ocenie organu termin ten liczyć należy od dnia 13 września 2010 r. kiedy to skarżący w Biurze Powiatowym ARiMR zapoznał się z kserokopią decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Pomimo wypełnienia większości z wymaganych przesłanek, przywrócenie terminu nie jest jednak możliwe, gdyż strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Skarżący w swej argumentacji powołuje się na złą pracę Poczty Polskiej, która nie doręczyła kwestionowanej decyzji organu I instancji, jednakże decyzja ta została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 § 1 k.p.a. W sytuacji gdy adresat jest nieobecny i nie może być dokonane doręczenie zastępcze poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Organ wyjaśnił, iż decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 29 stycznia 2010 r. Organ dodał, iż na wezwanie urzędu Poczta Polska wyjaśniła, że z uwagi na brak skrzynki oddawczej (do sierpnia 2010 roku) oraz dzwonka, wszystkie zawiadomienia listonosz pozostawił na bramie posesji adresata. W świetle art. 44 §2 k.p.a. pozostawienie zawiadomienia na bramie posesji jest prawidłowe, tym samym wobec nie spełnienia przesłanek określonych w art. 58 k.p.a. zasadna jest odmowa przywrócenia uchybionego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], uchylając zaskarżone postanowienie wyjaśnił, iż organ administracji odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania uznając, iż skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Skarżący argumentował, iż z uwagi na nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez pracownika Poczty Polskiej nie została mu doręczona decyzja organu I instancji, a w konsekwencji nie mógł złożyć odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Z kolei organ II instancji wywodził, iż przedmiotowa decyzja została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, iż jakkolwiek prawidłowy jest wywód organu, iż o przywróceniu uchybionego terminu można orzec jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w przywołanym art. 58 k.p.a., to jednak ustalony w sprawie stan faktyczny nie był wystarczający do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a to z uwagi na wątpliwości co do skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Organ winien podjąć próbę doręczenia przesyłki adresatowi zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 k.p.a., a gdy ten sposób doręczenia będzie nieskuteczny z uwagi na nieobecność adresata, wówczas powinien zastosować reguły wynikające z art. 43 k.p.a. Ostatecznie zaś, gdy zawiodą próby doręczenia pisma w trybie art. 42 i 43 k.p.a., wówczas w rachubę wchodzi konieczność doręczenia pisma w sposób określony w art. 44 k.p.a. Ocena skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego, może być przeprowadzona wyłącznie w oparciu o dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, a mianowicie o dokument prawidłowo wypełniony przez doręczyciela, tj. w sposób umożliwiający jednoznaczne stwierdzenie, jak działał doręczający, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim miejscu adresat mógł ją odebrać. Dokonując analizy przesyłki, która zawiera decyzję organu I instancji, nie można stwierdzić iż nastąpiło skuteczne doręczenie na podstawie art. 44 k.p.a. Zarówno bowiem z koperty jak i zwrotnego potwierdzenia jej odbioru nie wynika jednoznacznie kiedy miało miejsce pierwsze awizowanie przesyłki - jest jedynie stempel potwierdzający drugą awizację i jej datę. Jednakże nie ma żadnej informacji, kiedy i gdzie listonosz pozostawił awizo, w jakim terminie adresat może odebrać przesyłkę i gdzie może ją odebrać. W aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej, a jeśli jej nie było na drzwiach mieszkania, furtce, zawiadomienie o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym z możliwością jej odebrania w terminach podanych w art. 44 § 2 lub § 3 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił się do Poczty Polskiej o wyjaśnienie prawidłowości wykonania usługi, ze wskazaniem gdzie pozostawiono awizo. Jakkolwiek w odpowiedzi na to wezwanie wyjaśniono, iż przesyłka była dwukrotnie awizowana i z uwagi na brak skrzynki oddawczej oraz dzwonka wszystkie zawiadomienia listonosz pozostawiał na bramie posesji, to jednak – według Sądu I instancji - wyjaśnienia te nie świadczą o tym, iż adresat został należycie poinformowany o możliwości, sposobie i terminie odebrania przesyłki. W ocenie Sądu I instancji brak wskazanych informacji na samej przesyłce oraz na zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru skutkuje obaleniem domniemania o skutecznym doręczeniu skarżącemu decyzji organu I instancji. W przekonaniu Sądu I instancji nie sposób jednoznacznie uznać, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu, a skoro tak, to za błędne należało uznać stanowisko Dyrektora o ciążącej na stronie winie w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Niewyjaśnienie przez organ odwoławczy kwestii związanych ze skutecznym doręczeniem decyzji organu I instancji stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. Organ ponownie analizując materiały sprawy zobowiązany jest więc, mając na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, dokładnie wyjaśnić, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości czy i kiedy została doręczona stronie skarżącej decyzja organu I instancji. Dopiero wówczas, w zależności od wyników poczynionych ustaleń, obowiązany jest podjąć odpowiednie kroki znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wystąpił ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono: a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. poprzez przyjęcie, że przepis nakazuje, aby doręczyciel na dowodzie doręczenia przesyłki (zwrotne potwierdzenie odbioru) oraz na przesyłce (kopercie) wskazywał miejsce pozostawienia zawiadomienia tzw. awiza, miejsce odbioru przesyłki oraz terminy wskazane w art. 44 § 2 i 3 k.p.a., w sytuacji gdy wskazany przepis w istocie rzeczy wskazanego obowiązku nie zawiera, a jedynie określa treść obowiązkową zawiadomienia (awiza) pozostawianego adresatowi przesyłki nie zaś obowiązkową treść dokumentów kierowanych do nadawcy przesyłki, tj. zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz na przesyłce (kopercie); b) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zw. z art. 39 k.p.a. oraz art. 44 § 2 - § 4 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż brak odnotowania na przesyłce oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia, miejscu odbioru przesyłki oraz terminach wskazanych w art. 44 § 2 i 3 k.p.a. skutkuje obaleniem domniemania skutecznego doręczenia przesyłki, w sytuacji, gdy z unormowania przyjętego w art. 44 § 2 k.p.a. nie wynika obowiązek dokonania opisu na przesyłce oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, w jakim miejscu zostało pozostawione zawiadomienie, w jakim miejscu należy odebrać przesyłkę oraz o terminach z art. 44 § 2 k.p.a a jedynie wskazanym przepisem została określona obowiązkowa treść zawiadomienia jakie otrzymuje adresat przesyłki, c) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że ocena skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego może być przeprowadzona wyłącznie w oparciu o dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, a w konsekwencji pominięcie mocy dowodowej pisma z dnia 2 listopada 2010 r. z Poczty Polskiej Centrum Poczty Oddział Rejonowy w [...] wskazującego na okoliczności doręczenia przesyłki z zachowaniem wymogów określonych w art. 44 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). Jakkolwiek z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stawiając zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, to jednak stwierdzić należy - oczywiście bez uszczerbku dla spełnienia przesłanek determinujących możliwość merytorycznego rozpatrzenia postawionych zarzutów, – że naruszenie prawa definiowane przez autora skargi kasacyjnej, jako naruszenie prawa materialnego, adresowane jest jednak wobec przepisów postępowania. Stawiając zarzut naruszenia przepisu art. 44 § 2 k.p.a. (w związku z art. 146 § 1 pkt lit c p.p.s.a.), strona skarżąca podważa prawidłowość jego zastosowania, ze skutkiem, który jej zdaniem wyraża się we wpływie wskazywanego naruszenia na wynik sprawy. W rezultacie, strona skarżąca podważa więc prawidłowość przeprowadzonego przez Sąd I instancji procesu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, z punktu widzenia tego wzorca kontroli legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia, który stanowił przepis art. 44 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a. W analizowanym zakresie podkreślić również należy, że przepis art. 44 § 2 k.p.a. - wskazywany przez stronę skarżącą, jako przepis prawa materialnego naruszony przez jego błędną wykładnię – obowiązuje na gruncie ustawy procesowej, regulującej postępowanie administracyjne, co uzasadnia twierdzenie, że jest on przepisem formalnym. Ponadto z jego treści wynika, że współokreśla on elementy instytucji doręczenia zastępczego, przesłanki jego skuteczności oraz podstawy domniemania daty doręczenia pisma w tym trybie. W związku z powyższym, należy więc przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., która tym samym determinuje zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Ocena tak stawianych, w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, zarzutów może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów postępowania, które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego wpływu tego naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia. Wobec treści, jak również i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, które mają dopełniający się (komplementarny) charakter, zarzuty te można i należy rozpoznać łącznie. Zwłaszcza, że w kontekście argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej przez stronę skarżącą, umożliwia to również istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona, w kontekście treści normatywnych przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, kwestii oceny skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego – z dniem 29 stycznia 2010 r. - adresowanej do A. Ś. decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., w sytuacji gdy brak jest potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił w skrzynce oddawczej (lub na drzwiach mieszkania albo w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata), zawiadomienie o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym z możliwością jej odbioru w terminach określonych w § 2 i § 3 art. 44 k.p.a., a z pisemnej informacji Poczty Polskiej z dnia 29 października 2010 r. wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, a z uwagi na brak skrzynki oddawczej oraz dzwonka, wszystkie zawiadomienia listonosz pozostawiał na bramie posesji adresata. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie, uwzględniając wskazane powyżej elementy stanu sprawy, które współstanowiły podstawę wydania wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, brak jest podstaw, aby uznać, że prezentowane w jego uzasadnieniu przez Sąd I instancji stanowisko nie odpowiada prawu. W kontekście treści przepisów art. 42 i art. 43 k.p.a., poza sporem jest, że przesłanką zastosowania trybu doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i art. 42 k.p.a. (art. 44 § 1 k.p.a.). W zakresie odnoszącym się do przesłanek skuteczności tego rodzaju doręczenia wskazać należy po pierwsze, na wymóg przechowywania pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej, w sytuacji gdy pismo doręczane jest przez pocztę (art. 44 § 1 k.p.a.), po drugie zaś, na wymóg umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej, lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata (jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe), bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). Z przywołanej regulacji wynika więc bezspornie, że skuteczność doręczenia pisma w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. uzależniona jest wprost od zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma we wskazanym urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jego odbioru (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00). Podkreślić bowiem należy w tej mierze, że brak (prawidłowo pozostawionego) zawiadomienia o przesyłce może stanowić argument służący przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, na co zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1754/09. Z tego punktu widzenia, nie jest więc obojętna treść dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru, która stanowi podstawę oceny, jak działał doręczyciel, a mianowicie, w szczególności, w jaki sposób adresat pisma został powiadomiony o nadejściu przesyłki oraz o miejscu i terminie jej odbioru. Słusznie więc Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił znaczenie tej właśnie kwestii. W tej mierze, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w bardzo konsekwentny sposób podkreśla się, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy też wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma określone przepisem art. 44 k.p.a., albowiem bezwarunkowo konieczna jest również wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony tym przepisem (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt i OSK 935/11). W sytuacji więc, gdy dowód doręczenia przesyłki nie zawiera adnotacji doręczyciela, jak i gdzie umieścił zawiadomienie, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a., doręczenie zastępcze nie może być uznane za skutecznie dokonane (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II GZ 106/11). Uwzględniając w związku z powyższym, na wstępie wymienione elementy stanu faktycznego sprawy, nie ma podstaw, aby podważać prawidłowość stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W analizowanym zakresie, podstawowe znaczenie ma bowiem zaakcentowana powyżej kwestia zawiadomienia - przez doręczyciela - adresata o przesyłce oraz o terminie i miejscu jej odbioru (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00). Poza sporem jest przy tym, że chodzi o zawiadomienia prawidłowe, tak co do jego treści, jak również trybu i miejsca jego pozostawienia, tj. o zawiadomienie umożliwiające adresatowi pisma zapoznanie się z informacja zawartą w tymże zawiadomieniu i w konsekwencji odebranie przesyłki w miejscu i w terminie opisanym w tym zawiadomieniu. Ponadto, w związku z tym, iż to nadawca pisma z faktu zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki wywodzi określone konsekwencje prawne, w świetle przywołanych powyżej argumentów, w pełni zasadnie należy przyjąć, że fakt zawiadomienia powinien być odpowiednio i prawidłowo udokumentowany, poprzez uczynienie przez doręczyciela odpowiednich adnotacji na przesyłce i (lub) na dokumencie zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, których celem jest zobrazowanie i udokumentowanie sposobu jego działania i w rezultacie oceny jego prawidłowości/nieprawidłowości. W konsekwencji, wobec określonych przywołaną regulacją zasad stosowania tzw. "fikcji doręczenia" przyjąć należy, że strona, która powołuje się na domniemanie doręczenia pisma we wskazanym trybie, zasady regulujące ten tryb musi stosować ściśle, albowiem uchybienie któremukolwiek spośród elementów trybu doręczenia zastępczego skutkować będzie brakiem możliwości powołania się na domniemanie doręczenia (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt i OSK 1147/10; wyrok NSA z dnia 14 września 20110 r., sygn. akt II OSK 1259/09). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 9