IV SO/Wr 4/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy z wniosku D. D. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Gminy T. za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia : I. wymierzyć Burmistrzowi Gminy T. grzywnę w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; II. zasądzić od Burmistrza Gminy T. na rzecz skarżącego D. D. kwotę 100 ( słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. D. D. – Redaktor Naczelny " [...]" (dalej: skarżący) wniósł skargę na "nieprzekazanie skargi i dokumentów dotyczących skargi na bezczynność Burmistrza Gminy T., w sprawie dotyczącej "nieudzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący kosztów wydawania gminnej gazetki". W skardze wniósł o nałożenie grzywny na organ administracji motywując, że skarga na bezczynność do dnia 12 stycznia 2012 r. nie została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: Sąd). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy T. (dalej: organ/podmiot zobowiązany) wniósł o umorzenie postępowania sądowego w przedmiocie wymierzenia grzywny lub z ostrożności procesowej o odstąpienie od wymierzenie grzywny. Wskazał, iż wnioskiem z dnia 12 stycznia 2012 r. skarżący domaga się wymierzenia Burmistrzowi Gminy T. grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia w Urzędzie Miejskim w T. Pani E. G., wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Skarga ta - jak wskazuje skarżący i czemu Burmistrz Gminy T. nie zaprzecza - wpłynęła do Urzędu Miejskiego w T. w dniu 20 grudnia 2011 r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że opisana wyżej skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została przekazana Sądowi w dniu 19 stycznia 2012 r. (...). Burmistrz Gminy T. nie kwestionuje, że skarga została przekazana Sądowi po upływie terminu wynikającego z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej ustawa). Przekazanie dokumentów z przekroczeniem wskazanego wyżej terminu wynikało z omyłki pracownika Urzędu Miejskiego w T., zajmującego się sprawą wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej - pracownik Urzędu Miejskiego w T. przekonany był bowiem, że w sprawie obowiązuje ogólny termin przekazania skargi Sądowi, wynikający z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Do przekonania takiego pracownik Urzędu Miejskiego w T. doszedł po przeanalizowaniu treści art. 21 ustawy oraz komentarzy doktryny prawa do tego przepisu, z których wynikało, że termin określony w art. 21 pkt 1 ustawy dotyczy przekazywania skarg na decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a nie skarg na bezczynność w sprawach o udostępnienie informacji publicznej (por. M. Kłaczyński, S. Szuster "Komentarz do ustawy, LEX/el. 2003). Ponieważ w chwili otrzymania skargi na bezczynność pracownik Urzędu Miejskiego w T., zajmujący się sprawą wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, był już w trakcie przygotowywania informacji, których dotyczył wniosek, postanowił on najpierw zakończyć przygotowywanie odpowiedzi na wniosek i przekazać ją do wysłania skarżącemu. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłana została do skarżącego w dniu 17 stycznia 2012 r. (...). Dopiero po wysłaniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 17 stycznia 2012 r. Sekretarz Gminy T. przekazał Burmistrzowi Gminy T. skargę wniesioną przez skarżącego wraz z aktami sprawy, w tym w szczególności wraz z odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego, po otrzymaniu wskazanych wyżej dokumentów, organ niezwłocznie przygotował odpowiedź na skargę i przekazał ją Sądowi wraz ze skargą i aktami sprawy, zachowując termin wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ wskazuje przy tym, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nastąpiło jeszcze przed otrzymaniem przezeń odpisu wniosku o wymierzenie grzywny - odpis tego wniosku wpłynął do Sekretariatu Urzędu Miejskiego w T. w dniu 18 stycznia 2012 r., a przekazany został Burmistrzowi dopiero w dniu 23 stycznia 2012 r., już po wysłaniu wszystkich dokumentów do Sądu. Przekazanie skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę nastąpiło więc automatycznie, nie w wyniku zagrożenia grzywną, a tylko z powodu omyłki przekazanie powyższych dokumentów nastąpiło z opóźnieniem. W tym miejscu wskazać należy na stanowisko doktryny prawa i orzecznictwa, wypracowane na tle art. 55 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "(...) przepis art. 55 § 1 ustawy p.p.s.a. ma na celu wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienia przezeń obowiązków procesowych. Nie jest to forma "kary" za uchybienie terminowi określonemu w art. 54 § 2 ustawy. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego z chwili orzekania, a zatem uchybienie przez organ 30-dniowemu terminowi nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny, jeżeli mimo opóźnienia, przekazał on sądowi akta wraz z odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku. (...)" (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2007 roku, I OSK 2015/06, LEX nr 939317; tak samo: postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 roku, II OZ 901/09; por. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Wobec powyższego, zasadny jest wniosek o umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny - jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 października 2009 r. (II OZ 901/09, LEX nr 572053) " (...) Jeżeli przyjąć, że wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego, to konsekwentnie trzeba uznać, że dopełnienie tego obowiązku - choćby z uchybieniem terminu, ale zanim sąd orzeknie w tej sprawie - czyni postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym i należy je umorzyć. Pogląd ten został podzielony przez A. Kabata (w:), B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005 r.) Do niego odwołał się również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08. Wobec powyższego uznać należy, iż wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego. Dopełnienie tego obowiązku - choćby z uchybieniem terminu, ale zanim sąd orzeknie w tej sprawie - czyni postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym. W takim wypadku bowiem grzywna nie byłaby środkiem zmierzającym do realizacji jej ustawowego celu, gdyż cel ten został już osiągnięty (...) ". Tym bardziej powyższe jest uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy przekazanie skargi i pozostałych dokumentów Sądowi nastąpiło nie tylko przed rozpoznaniem przez Sąd, ale nawet przed doręczeniem Burmistrzowi Gminy T. odpisu wniosku o ukaranie go grzywną, niemal automatycznie - tak jak wskazano to wyżej - z opóźnieniem wynikającym jedynie z nieświadomej omyłki pracownika Urzędu Miejskiego w T. Z ostrożności procesowej organ wnosi - biorąc pod uwagę wskazywane wyżej okoliczności faktyczne i przyczyny opóźnienia - o nieobciążanie go grzywną, gdyż powyższe będzie adekwatne do minimalnego stopnia zaniedbania obowiązków przez organ w niniejszej sprawie. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu Sądu orzekającego. Sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu {por. m.in. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2011 roku, I OZ 348/11, LEX nr 990341; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 roku, II SA/Ol 10/06, LEX nr 202885; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 roku, II SO/Wa 49/10, LEX nr 620477; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2011 roku, IV SO/Po 9/11, LEX nr 1101485). W ocenie organu wszystkie wskazane wyżej okoliczności, świadczące o braku winy umyślnej w uchybieniu terminowi do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przemawiają za odstąpieniem od wymierzenia organowi grzywny. Okolicznością przemawiającą na korzyść organu winno być także to, że przed doręczeniem mu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny, a także przed rozpatrzeniem tego wniosku przez Sąd, organ wypełnił w całości obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o ukaranie grzywną Burmistrza Gminy T. jest zasadny. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. bowiem stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zgodnie zaś z art. 54 § 2 organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Reguła ta, w przepisach prawa, doznaje jednak ograniczenia. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 ustawy do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W zakresie wysokości grzywny wymierzanej przez Sąd ustawa – p.p.s.a. natomiast postanowiła, że wymierza się ją do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Redakcja przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. pozwala przyjąć, że jego celem jest przymuszanie organów do terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. przy czym stosujący go Sąd winien ocenić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. Do takich okoliczności należałoby zaliczyć czas jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewykonania wspomnianego obowiązku w terminie, a nadto czy zobowiązany przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Te ostatnie względy jednakże nie uwalniają od konsekwencji wyrażonych w art. 55 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, stwierdził, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy uchwała ta stanowi bezpośrednią odpowiedź na wniosek zobowiązanego organu, zawarty w jego piśmie z dnia 25 stycznia 2012 r., o umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny. Tym bardziej niezasadny jest kolejny wniosek zobowiązanego o odstąpienie od wymierzenia grzywny, jako że instytucji prawnej tego rodzaju brak w przepisach określających uprawnienie Sądu administracyjnego do wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu za zaniechanie tego, do czego zobowiązuje art. 54 § 2 p.p.s.a. Odnosząc te kwestie prawne do ustalonych okoliczności faktycznych sprawy należy stwierdzić, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy T. w dniu 20 grudnia 2011 r. (skarga jest też datowana tym dniem), a "skargę na nieprzekazanie skargi i dokumentów dotyczących skargi na bezczynność Burmistrza Gminy T. w sprawie dotyczącej nieudzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kosztów wydawania gminnej gazetki" z dnia 12 stycznia 2012 r. złożył tego samego dnia w Sądzie. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący był uprawniony do żądania ukarania podmiotu zobowiązanego niezwłocznie po dniu 4 stycznia 2012 r. kiedy to upływał 15 – dniowy termin określony w art. 21 pkt 1 ustawy. Nie można przy tym podzielać wątpliwości Burmistrza Gminy T. co do tego jak rozumieć ten termin przy istniejącej w art. 54 § 2 p.p.s.a. odmiennej regule wysławiającej czas przekazania akt wraz z odpowiedzią na skargę skoro przepis art. 21 pkt 1 ustawy, jako przepis szczególny, wyłączył możliwość stosowania art. 54 § 2 p.p.s.a. w takim przypadku, a wyrażenie "do skarg rozpatrywanych" nie pozostawia wątpliwości, że chodzi w nim o wszystkie skargi, (a więc i te kwestionujące bezczynność organu) rozpoznawane przez sąd administracyjny, czy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie nie tłumaczą organu niedomogi organizacyjne o jakich mowa w odpowiedzi na wniosek skarżącego udzielonej przez Burmistrza Gminy T. w piśmie w dnia 25 stycznia 2012 r. gdyż obciążają one pracodawcę. Na korzyść podmiotu zobowiązanego przemawia natomiast okoliczność, że skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wpłynęła do Sądu w dniu 26 stycznia 2012 r. (por. akta IV SAB/Wr 11/12 tutejszego Sądu), wobec czego okres zwłoki organu nie był stosunkowo znaczny. Okoliczności te, a nadto wyjaśnienia jakich udzielił organ zobowiązany pozwoliły Sądowi wymierzyć mu karę grzywny w dolnej granicy jaką wyznacza art. 154 § 6 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 64 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.