III SO/Kr 21/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy z wniosku A. W. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wójtowi Gminy postanawia wniosek oddalić. postanowienia WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2011r. A. W. działająca przez pełnomocnika matkę M. W., wnioskiem z dnia 22 lipca 2011r. (data nadania 22 lipca 2011r.) skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domaga się wymierzenia Wójtowi Gminy grzywny za nieprzekazanie w terminie temu Sądowi skargi na bezczynność Wójta Gminy wraz z aktami sprawy. Uzasadniając wniosek skarżąca podniosła, że w dniu 10 maja 2011r. za pośrednictwem Wójta Gminy złożyła adresowaną do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Wójta. Zdaniem skarżącej Wójt Gminy przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dopiero w dniu 24 czerwca 2011r., a więc z uchybieniem terminu 30 dni. Skarżąca uważa, że takie działanie Wójta jest celowe. Dlatego wnosi o ustalenie imiennie osoby winnej notorycznego naruszania jej praw. W dniu 19.09.2011r. (data nadania) Wójt Gminy złożył odpowiedź na niniejszy wniosek wnosząc o jego nieuwzględnienie i wskazując, że skarga na bezczynność wraz z odpowiedzią na skargę została wysłana do Sądu w terminie wcześniejszym niż wskazuje skarżąca, gdyż myli ona datę doręczenia przesyłki do Sądu z datą jej nadania. Organ podniósł, że opóźnienie w ekspedycji skargi było nieznaczne i spowodowane tym, że skarżąca wnosi bardzo wiele skarg i pism do Urzędu Gminy, z czego mogło dojść do omyłkowego przetrzymania gotowych do ekspedycji akt do Sądu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pełnomocnik organu wyjaśnił, że przyczyną uchybienia terminu była wielość pism składanych do organu związana z wieloma różnymi sprawami skarżącej prowadzonymi przez organ. Wskazał nadto, że w tym samym czasie skarżąca wniosła do organu dwa identycznej treści pisma, opatrzone tą samą datą, obydwa zatytułowane "Skarga", z tym że jedno adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a drugie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ najpierw nadał bieg pismu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, traktując je jako zażalenie na bezczynność poprzedzające skargę do Sądu na bezczynność. Dopiero następnie, po zrobieniu dodatkowej kopii akt, przesłał je wraz z odpowiedzią na skargę do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, iż stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) nazywanej dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Aby rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie. W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział jednakże w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów administracji publicznej uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd - na wniosek skarżącego - może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postępowanie sądowe o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w wypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienia przezeń obowiązków procesowych o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, gdy organ nie dopełnił w terminie przesłania skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 roku w spr. II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy sytuacji, w której skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przekazano do sądu po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny. W rozpoznawanej sprawie skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę przekazano do sądu jeszcze przed wniesieniem wniosku o ukaranie grzywną. Skoro jednak grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jak wyżej wywiedziono, spełnia nie tylko funkcję dyscyplinującą, ale także represyjną i prewencyjną w stosunków do organów administracji, to należy przyjąć, że nie tylko przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi tej grzywny, ale także wykonanie tej czynności jeszcze przed złożeniem tego wniosku, nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu sprawy wymierzenia grzywny. Okoliczność ta może mieć jedynie znaczenie dla określenia wysokości grzywny (zobacz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 roku w spr. II OZ 481/11 i z dnia 25 maja 2011 roku w spr. I OZ 364/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2011 roku w spr. II SO/Gd 5/11). Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy III SAB/Kr 39/11, skargę A. W. na bezczynność wniesiono do Wójta Gminy w dniu 10 maja 2011r., zatem trzydziestodniowy termin jej przekazania wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzi na skargę upłynął z dniem 9 czerwca 2011 roku. Organ przesłał tę skargę do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 20 czerwca 2011r. (data nadania - koperta, akta III SAB/Kr 39/11, k. 6), zatem z 11-dniowym przekroczeniem terminu. Obowiązek przewidziany w art. 54 § 2 ppsa ma charakter bezwzględny. W niniejszej sprawie organ niewątpliwie uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., skoro skarga wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy została przesłana do sądu w dniu 20 czerwca 2011 roku. Należy jednak podkreślić, że wymierzenie grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter uznaniowy, zatem nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu orzekającego. Przepis przewiduje, że "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 tej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.". Wobec użycia przez ustawodawcę sformułowania, że sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny, Sąd ma obowiązek uwzględnienia przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego w przedmiocie nałożenia grzywny wszystkich okoliczności sprawy, zatem jej charakteru, przyczyn niewypełnienia obowiązków, czasu jaki upłynął od wniesienia skargi, tego czy organ ten obowiązek wypełnił przed złożeniem wniosku lub jego rozpatrzeniem i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, nadto czy ewentualna grzywna spełni swoje funkcje. Na fakultatywność orzekania grzywny przez sądy administracyjne zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale, gdzie stwierdził, że obecna konstrukcja ustawowa jest w tej mierze elastyczna i dobrze dopasowana do zmiennych realiów praktyki. Sądy orzekają bowiem wysoką grzywnę, gdy uchybienie terminu było rażące, oddalają wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy (por. postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 roku w spr. I OZ 344/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2011 roku w spr. III SO/Łd 10/09). W niniejszej sprawie przekazanie skargi przez Wójta Gminy nastąpiło z nieznacznym opóźnieniem zaledwie jedenastu dni, a zatem realnie nie miało wpływu na możliwość rozpoznania sprawy. Nadto należy podkreślić, że przesłanie przez organ skargi wraz z odpowiedzią i aktami nastąpiło przed wniesieniem wniosku o wymierzenie grzywny. Oceniając okoliczności niezachowania omawianego terminu, Sąd zwrócił także uwagę na fakt licznych skarg i pism kierowanych przez tę samą skarżącą do organu, powodujące wątpliwość i konieczność każdorazowego ustalenia przez organ, czy kolejne składane przez skarżącą pismo stanowi nową skargę, czy jest uzupełnieniem wcześniejszej. W niniejszej sprawie ta ocena była dla organu jeszcze trudniejsza, że w tym samym czasie skarżąca wniosła do organu dwa identycznej treści pisma, opatrzone tą samą datą, obydwa zatytułowane "Skarga", z tym że jedno adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a drugie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ najpierw nadał bieg pismu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, traktując je jako zażalenie na bezczynność poprzedzające skargę do Sądu na bezczynność. Dopiero następnie, po zrobieniu dodatkowej kopii akt, przesłał je wraz z odpowiedzią na skargę do Sądu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności niniejszej sprawy, Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 151 oraz art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.