II GSK 1739/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 742/12 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w przedmiocie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 18 lipca 2012 r. odrzucił skargę P. S.A. w P. na obwieszczenie Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r. w przedmiocie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 5 stycznia 2012 r. skarżąca Spółka wezwała Ministra Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zmianę obwieszczenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r. w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r. (dalej: obwieszczenie Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r.). Wnosiła o określenie wysokości limitów finansowania dla produktów leczniczych, wobec których podmiotem odpowiedzialnym jest Spółka, z uwzględnieniem cen obowiązujących w miesiącu poprzedzającym o trzy miesiące ogłoszenie zaskarżonego obwieszczenia, tj. we wrześniu 2011 r. i określenie wysokości dopłat świadczeniobiorcy zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. Nr 122, poz. 696 ze zm.; dalej: ustawa o refundacji) przy poprawnie ustalonych limitach finansowania. W odpowiedzi z 26 stycznia 2012 r. Minister Zdrowia podniósł, że nie podziela stanowiska odnośnie naruszenia prawa przy tworzeniu obwieszczenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r. oraz podkreślił, że produkt leczniczy mający stanowić podstawę limitu refundacyjnego został ustalony na podstawie danych dotyczących sprzedaży ilościowej z września 2011 r., natomiast wysokość limitu na podstawie cen wynegocjowanych przez Komisję Ekonomiczną. Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że jest to cena z miesiąca poprzedzającego o 3 miesiące ogłoszenie obwieszczenia wywodząc, że taka interpretacja mija się z przepisami ustawy o refundacji, w szczególności jej art. 15 ust. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Spółki na obwieszczenie Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r. wskazując, że art. 3 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: ppsa) określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej mogących być przedmiotem skargi. W sprawie, przedmiotem skargi jest obwieszczenie Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r. w przedmiocie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o refundacji Minister właściwy do spraw zdrowia ogłasza, w drodze obwieszczenia, wykazy refundowanych 1) leków, 2) środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, 3) wyrobów medycznych - w stosunku do których wydano ostateczne decyzje administracyjne o objęciu refundacją albo ostateczne decyzje zmieniające, o których mowa w art. 16. Z kolei art. 37 ust. 2 ustawy o refundacji wskazuje, że obwieszczenie zawiera 1) dane identyfikujące lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrób medyczny; 2) kategorię dostępności refundacyjnej; 3) poziom odpłatności; 4) urzędową cenę zbytu; 5) cenę detaliczną; 6) wysokość limitu finansowania dla leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 albo informacyjną wysokość limitu finansowania dla leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 dostosowaną do wielkości opakowania jednostkowego; 7) wysokość dopłaty świadczeniobiorcy; 8) grupę limitową; 9) termin wejścia w życie decyzji, o której mowa w art. 11 oraz okres jej obowiązywania. Zaskarżone obwieszczenie stanowi pierwszy wykaz, o którym mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o refundacji, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw zdrowia ustali pierwszy wykaz, o którym mowa w art. 37 ust. 1 na dzień 1 stycznia 2012 r. Kwestię danych, które ma zawierać pierwszy wykaz reguluje ust. 2 art. 68 stanowiąc, że zawiera on dane, o których mowa w art. 37 ust. 2. Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego obwieszczenia przez pryzmat prawnych form działania organów administracji podlegających kognicji sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że skoro zaskarżone obwieszczenie nie stanowi decyzji administracyjnej, ani żadnego z postanowień wymienionych w pkt 2 i 3 art. 3 § 2 ppsa, to należy dokonać jego analizy pod kątem stwierdzenia, czy zaliczyć je można do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w pkt 4 wymienionego przepisu. Sąd stwierdził, że w doktrynie oraz w orzecznictwie panuje zgodny pogląd, że w komentowanym przepisie chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Zdaniem Sądu, zaskarżone obwieszczenie Ministra Zdrowia nie spełnia cech aktu ani czynności podlegającego kognicji sądów administracyjnych. W szczególności, nie jest podejmowane w sprawie indywidualnej, ani nie jest skierowane do oznaczonego podmiotu. Z powołanych wyżej przepisów ustawy refundacyjnej wynika, że jego celem jest zebranie w jednym zbiorczym dokumencie treści poszczególnych decyzji refundacyjnych wydanych w określonym przedziale czasu. Obwieszczenie nie kształtuje nowej sytuacji prawnej, ani jakiegokolwiek stosunku prawnego, jako że nie dotyczy uprawnień lub obowiązków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ppsa odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. P. S.A. w P. wniosły skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, w której jej przedmiot - obwieszczenie Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r. w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych - stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego odrzucenia skargi; art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 166 ppsa poprzez błędne ustalenie, że obwieszczenie stanowi jedynie zbiorczy dokument zawierający treść poszczególnych decyzji administracyjnych, podczas gdy porównanie załączonych do odrzuconej skargi decyzji refundacyjnych z treścią zaskarżonego obwieszczenia ukazuje, iż zawiera ono elementy nieobjęte decyzjami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do przyjęcia, że obwieszczenie nie kształtuje nowej sytuacji prawnej, co skutkowało odrzuceniem skargi; II. prawa materialnego, tj. - art. 37 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 2 i 3 pkt 2 oraz w zw. z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 10 ustawy o refundacji poprzez błędną interpretację wskazanych przepisów wyrażającą się w przyjęciu, że obwieszczenie, o którym mowa w art. 37 ustawy o refundacji stanowi jedynie zbiorczy dokument zawierający treść poszczególnych decyzji administracyjnych, podczas gdy zestawienie określonych ustawowo elementów, które powinny znaleźć się odpowiednio w decyzji refundacyjnej i obwieszczeniu, prowadzi do wniosku, że obwieszczenie zawiera elementy nieznajdujące się w decyzjach refundacyjnych; - art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 5 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy o refundacji poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu i nieuwzględnienie przy ocenie skutków prawnych obwieszczenia okoliczności, że określony w nim limit finansowania wpływa na wysokość dopłat podmiotów, które uzyskały decyzję o objęciu refundacją, w sytuacji, w której w trakcie realizacji planu finansowego Narodowego Funduszu Zdrowia dojdzie do przekroczenia całkowitego budżetu na refundację; art. 41 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o refundacji poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu i nieuwzględnienie przy ocenie skutków prawnych obwieszczenia okoliczności, że określony w nim limit finansowania jest wiążący dla podmiotów prowadzących apteki, w tym dla skarżącej; art. 20, i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o refundacji poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy ocenie skutków prawnych obwieszczenia okoliczności, że określając wiążąco wysokość limitów finansowania i dopłat świadczeniobiorców obwieszczenie w sposób bezpośredni wpływa na zakres wolności gospodarczej skarżącej, w ramach której to wolności niewątpliwie pozostaje uprawnienie do kształtowania polityki gospodarczej Spółki. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując przede wszystkim, że w decyzjach refundacyjnych Ministra Zdrowia nie określa się ani limitu finansowania dla danego produktu leczniczego, ani też wysokości dopłaty świadczeniobiorcy. Wielkości te są konkretyzowane w zaskarżonym obwieszczeniu Ministra Zdrowia, a zatem obwieszczenie wpływa na prawa i obowiązki skarżącej, która prowadząc aptekę jest ustawowo zobowiązana do stosowania limitów i dopłat świadczeniobiorców określonych w obwieszczeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej - zgodnie z art. 183 § 1 ppsa - bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Należy zauważyć, że istotą zagadnienia przedstawionego w sprawie do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest ocena dopuszczalności sprawowania przez sąd administracyjny kontroli legalności obwieszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy refundacyjnej. Podnieść również należy, że zakres właściwości rzeczowej sadów administracyjnych nie jest objęty klauzulą generalną, lecz został określony art. 3 § 2 ppsa, który wyznacza katalog rodzajów spraw, w których skargi podlegają kognicji sadów administracyjnych, poszerzony dodatkowo regulacją zawartą w art. 3 § 3 ppsa. Oznacza to, że tylko skargi w sprawach objętych wymienionymi przepisami mogą być przedmiotem sądowej kontroli działalności administracji publicznej przez sady administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przepis ten należy odczytywać - stosownie do dyrektywy wykładni prokonstytucyjnej - w kontekście norm regulujących właściwość sądów administracyjnych zawartych w ustawie zasadniczej. Literalne brzmienie art. 184 Konstytucji wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej w zakresie obejmującym orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej stanowi pewien wyjątek w konstrukcji właściwości sądów administracyjnych. Skoro bowiem ustawodawca konstytucyjny uznał za zasadne, aby podkreślić, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami wspomnianych aktów, to w konsekwencji należy uznać, że w kognicji tych sądów nie mieszczą się inne akty organów administracji publicznej, które mają charakter aktów normatywnych. Dokonana w tym kontekście wykładnia art. 3 § 2 ppsa pozwala przyjąć, że wszelkie akty normatywne podejmowane przez organy administracji publicznej, poza wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, pozostają poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne z zastrzeżeniem art. 3 § 3 ppsa, a w szczególności, iż nie mieszczą się one w pojęciu "innych aktów lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jednocześnie warto wskazać, że kategoria przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa obejmuje, co do zasady akty lub czynności, które są podejmowane w sprawie indywidualnej oraz skierowane do oznaczonego podmiotu. Chodzi tu o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 września 2010 r., II GSK 786/09; z 14 lutego 2012 r., II OSK 152/12, dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl - zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak jednak podnosi się w literaturze i orzecznictwie, w pojęciu tym mieszczą się także wyjątkowo akty lub czynności generalne (por. K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 54, 56; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 października 2011 r., I OSK 1767/11; z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 608/12, dostępne na ww. stronie internetowej). Warunkiem dokonania kontroli sądowej takiego aktu lub czynności jest natomiast wywoływanie przezeń skutków prawnych dla sfery praw lub obowiązków jednostki (por. L. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 marca 1998 r., II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, nr 2, s. 67-68). Konsekwencje te muszą wynikać jednak bezpośrednio z danego aktu lub czynności. Akty lub czynności, którym można przypisać wyłącznie walor informacyjny nie podlegają bowiem kognicji sądu administracyjnego (por. K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna..., s. 52). Co należy podkreślić, sama forma obwieszczenia nie decyduje o tylko informacyjnym charakterze danego aktu (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 143). Na tle dotychczasowych rozważań należy dokonać analizy prawnego charakteru obwieszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o refundacji. Nie przesądzając, czy zawiera ono nowość normatywną w stosunku do decyzji refundacyjnych, których wykaz w nim zamieszczono, trzeba wskazać, że nawet jeśli zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej i uznać, że treść obwieszczenia kształtuje sytuację prawną jednostki w innym zakresie niż skierowane do niej uprzednio akty administracyjne, to i tak kontrola sądowoadministracyjna tego aktu jest niedopuszczalna. Obwieszczenie to bowiem nie może być - inaczej niż twierdzi skarżący - uznany za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Wynikająca z tego dokumentu norma ma bowiem nie tylko charakter generalny, ale i abstrakcyjny (por. M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, "Samorząd Terytorialny" 2000, nr 1-2, s. 181). Jest ona bowiem skierowana do generalnie określonej klasy adresatów (podmioty uczestniczące w obrocie lekami refundowanymi: pacjenci, farmaceuci, właściciele aptek, podmioty odpowiedzialne), a jednocześnie - nie ulegnie ona skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie (wspomniane podmioty będą nią związane przy każdej transakcji, której przedmiotem są leki refundowane w okresie obowiązywania obwieszczenia). Nie można więc zaliczyć zaskarżonego obwieszczenia do aktów stosowania prawa, ale - jego stanowienia. Te zaś, jak już podkreślono - z wyjątkiem aktów prawa miejscowego - pozostają poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Nie oznacza to jednak - jak podnosi kasator - że regulowana zaskarżonym obwieszczeniem sfera działalności administracji jest wyłączona spod kontroli sądowej. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, każdy akt normatywny mający charakter generalny i abstrakcyjny wydany przez naczelny lub centralny organ państwowy, nawet jeśli przybiera formę obwieszczenia, podlega kognicji sądu konstytucyjnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2003 r., sygn. akt SK 38/01, OTK-A 2003/6/61). Biorąc powyższe pod uwagę, należało na mocy art. 184 ppsa oddalić skargę kasacyjną.