IV SA/Wa 818/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 149 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "Kpa" utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "U zbiegu placu [...] i ul. [...]" w P., zakończonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Wskazane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Prezydent Miasta P. pismem z dnia 1 lipca 2011 r. wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "U zbiegu placu [...] i ul. [...]" w P., zwanego dalej "projektem mpzp". 2. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgodnił projekt mpzp. 3. Wnioskiem z dnia 13 października D. B. wystąpił o wznowienie przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego. 4. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmówił wznowienia postępowania. 5. Pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. D. B. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. 6. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że procedura sporządzania mpzp nie jest postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej lecz postępowaniem zmierzającym do tworzenia prawa miejscowego. Zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "upzp" odesłanie do art. 106 Kpa oznacza, że uzgodnienie dokonywane jest w trybie tego artykułu, jednakże z wąskim zakreśleniem stron. Jedyną stroną postępowania uzgadniającego jest bowiem Prezydent Miasta P., który jako jedyny mógł wnieść zażalenie czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Inne podmioty niż Prezydent Miasta P. nie mają statusu strony wynikającego z art. 28 Kpa, dlatego też żądanie D. B. jest niedopuszczalne, gdyż wnioskodawca nie jest stroną w sprawie prowadzonej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego jak i poprzedzającego je postanowienia w całości, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 1 Kpa oraz art. 24 ust. 1 upzp polegający na przyjęciu, że postępowanie dotyczące sposobu zagospodarowania jednej działki budowlanej podlega przepisom upzp, podczas gdy postępowanie dotyczy w istocie indywidualnej sprawy administracyjnej, podlegającej rozpoznaniu według przepisów Kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zakresie władztwa planistycznego nie mieści się kompetencja do inicjowania procedury planistycznej w odniesieniu do jednej działki, w stosunku do której ten sam organ wydał decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast w niniejszej sprawie zaledwie po upływie sześciu miesięcy od wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (procedowanie nad którą trwało trzynaście lat) wszczęto postępowanie planistyczne tylko do jednej nieruchomości. Uchwalenie planu doprowadzi do wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, co przemawia za przyznaniem Skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniach mających na celu uzgodnienie mpzp. Zauważono przy tym, że Skarżącemu nie przysługiwałby status stron postępowania uzgdnieniowego w przypadku, gdyby projektowany mpzp obejmował większy obszar. Skoro jednak dotyczy on jednej działki, zatem taki przymiot Skarżący ma. W odpowiedzi na skargę organ administracji wskazał, że wniosek D. B. o wznowienie postępowania jest niedopuszczalny, gdyż nie pochodzi od strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, uregulowana została w art. 145-152 Kpa i umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Procedura ta ma również zastosowania do wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem, ale tylko gdy przysługiwało na nie zażalenie (zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 126 Kpa) z tym, że zamiast decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, wydaje się postanowienie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz czy wskazano jedną z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 Kpa lub art. 145a § 1 Kpa), natomiast w drugiej organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 Kpa orzeczenie, którym: - odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 Kpa, art. 145a § 1 Kpa lub art. 145b § 1 Kpa, - uchyla decyzję (postanowienie) dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 Kpa, art. 145a § 1 Kpa lub art. 145b § 1 Kpa i wydaje nową decyzję (postanowienie) rozstrzygającą o istocie sprawy, - stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 Kpa wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji (postanowienia) w trybie wznowienia postępowania. Tak więc, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Na tym etapie organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 Kpa, art. 145a § 1 Kpa lub art. 145b § 1 Kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 Kpa, art. 145a § 1 Kpa lub art. 145b § 1 Kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 Kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 Kpa wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857). Podkreślić należy, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 Kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 448/09, niepubl. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2 poz. 50). Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak przymiotu strony jako podstawa do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego może uzasadniać wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 Kpa tylko wówczas, jeżeli jest to okoliczność oczywista, niewymagająca żadnych dodatkowych badań czy ustaleń. Wszelkie bowiem ustalenia co do wystąpienia podstaw do wznowienia postępowania mogą być dokonywane wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2003 r., sygn. akt IV SA 124/02, Legalis). Z taką sytuacją organ administracji miał do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem o wznowienie postępowania administracyjnego wystąpił podmiot który w oczywisty sposób nie miał interesu prawnego w sprawie zakończonej postanowieniem Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2011 r. uzgadniającym projekt mpzp. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż w procedurze uzgodnień projektu mpzp nie są uznawani za strony postępowania zarówno właściciele, jak i użytkownicy wieczyści terenów objętych planem, a status strony ma jedynie organ gminy. Powyższe oznacza, że zwyczajne środki zaskarżenia tj. zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu mpzp może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt mpzp, - tylko te podmioty (jako strony postępowania) mogą domagać się wznowienia postępowania (środka nadzwyczajnego) w sprawie zakończonej postanowieniem uzgadniającym. Osoby trzecie – wykazujące interes faktyczny uzasadniający ich uczestnictwo w procedurze uzgodnieniowej – z woli ustawodawcy nie mają legitymacji by w tej procedurze brać udział (por. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/08 i z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1749/10 - ogólnodostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA). Podnieść również należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 23 maja 2012, sygn. akt II OSK 1136/12 - ogólnodostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA), że zarówno organ współdziałający, jak i organ, do którego właściwości należy uchwalenie mpzp, nie rozstrzygają sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie zachodzi w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ – organ), podczas gdy klasyczna relacja rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej rozpatrywana jest w płaszczyźnie wertykalnej (relacja organ – jednostka). Z powyższego wynika, że w procedurze uzgodnieniowej mpzp nie mamy do czynienia z klasycznym postępowaniem administracyjnym, gdzie przymiot strony służy według zasad określonych w art. 28 Kpa, lecz jest to władcza ingerencja w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy art. 106 Kpa z przewidzianymi tam środkami ochrony (por.: uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 8/02, ogólnodostępna na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA). Natomiast sformułowane w skardze zarzuty mające uzasadniać status Skarżącego jako strony postępowania uzgodnieniowego (wygaśniecie decyzji o warunkach zabudowy jako konsekwencja uchwalenie mpzp; skoro planem objęto tylko jedną działkę więc jej właściciel ma status strony) w istocie kwestionują zasadność objęcia nieruchomości Skarżącego procedurą planistyczną. Mając na względzie, że organ uzgadniający działał w ramach określonej procedury (miał tylko i wyłącznie uzgodnić przedłożony projekt mpzp), dlatego też zarzuty odnoszące się do zasadności prowadzenia postępowania głównego - mającego za cel uchwalenie mpzp - nie mogły skutecznie uzasadniać wznowienia postępowania zakończonego rozstrzygnięciem organu uzgadniającego, gdyż wykraczały poza granice sprawy w której orzekał organ uzgadniający. Ponadto skoro organ prowadzący postępowanie główne zwrócił się o uzgodnienie projektu mpzp, zatem niewątpliwie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego orzekał w granicach uzgodnienia w ramach procedury planistycznej, a nie w granicach procedury administracyjnej dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też Skarżący nie ma legitymacji do żądania wznowienia postępowania uzgodnieniowego, a podniesiony przez niego w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 1 Kpa oraz art. 24 ust. 1 upzp jest nietrafny. Na marginesie zauważyć należy, że Skarżący jako właściciel nieruchomości objętej projektem mpzp będzie mógł skorzystać ze swoich konstytucyjnych praw i zażądać kontroli mpzp z chwilą podjęcia uchwały kończącej proces planistyczny, podnosząc wówczas zarzuty dotyczące zasadności uchwalenia mpzp dla przedmiotowego terenu. Odnotować również należy, że jeszcze przed uchwaleniem mpzp na podstawie art. 17 pkt 9 upzp projekt mpzp zostanie wyłożony do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, zorganizowana zostanie dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie mpzp rozwiązaniami oraz wyznaczony zostanie termin, w którym będzie można wnieść uwagi dotyczące projektu mpzp, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 upzp). Zatem Skarżący jako właściciel nieruchomości objętej projektem mpzp będzie miał wpływ na ostateczny kształt mpzp. Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.