III SA/Wr 13/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Z. S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r. , Nr [...] w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy Gminy Z. S. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2011 uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda D. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Z.S. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy Gminy Z. S. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, po upływie terminu, wynikającego z art. 5 a ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536), zwanej dalej u.d.p.p., w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto § 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 7 ,ust. 8 i ust. 9 załącznika do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem odpowiednio: art. 11 ust. 2, art. 13 ust. 3, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2 i art. 12 i art. 19a ust. 1 i ust 6 w związku z art. 5a ust. 1 wskazanej ustawy. Zdaniem Wojewody uchwała została podjęta po upływie ustawowego terminu, a to po dniu 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu, co jest równoznaczne z niewypełnieniem upoważnienia ustawowego, a tym samym nieważnością uchwały. Ponadto w ocenie organu nadzoru § 12 ust. 4 załącznika do uchwały narusza w sposób istotny art. 5 ust. 4 pkt. 11 ustawy, ponieważ tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert powinien określać program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Z powyższym stanowiskiem Wojewody D. Gmina Z. S. nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wnosząc o jego uchylenie. W skardze strona skarżąca przyznała, że rzeczywiście program współpracy został uchwalony przez Radę Miejską Z. S. w dniu [...] r., a więc po przekroczeniu terminu zakreślonego w art. 5a ust. 1 ustawy, jednakże w ocenie strony naruszenie tego terminu nie powinno być bezwzględną przesłanką do stwierdzenia nieważności całej uchwały, bowiem przedmiotowy termin należy traktować instrukcyjnie, a czynione analogie do funduszu sołeckiego są nieuzasadnione. Określony w ustawie termin nie ma charakteru terminu zawitego. Ponadto strona skarżąca podniosła, że dopiero z dniem [...] r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, z uwagi na co Rada Miejska Z. S. miała zaledwie 9 miesięcy na przeprowadzenie konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust 3 i uchwalenie rocznego programu współpracy, przez co nie sposób było podjąć przedmiotowej uchwały w terminie. Odnosząc się zaś do twierdzeń Wojewody D. jakoby § 12 ust. 4 jest sprzeczny z art. 5a ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, Gmina wskazała, iż przedmiotowe postanowienia dotyczące przyznania Burmistrzowi kompetencji do powołania składu komisji konkursowej i określania regulaminu pracy mają wyłącznie charakter wykonawczy i miały służyć w intencji Rady Miejskiej sprawnemu przeprowadzeniu procedury konkursowej dla realizacji ważnych z punktu społecznego zadań gminy. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru naruszył przepisy art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 61 § 4 k.p.a. gdyż nie zawiadomił Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. W związku z powyższym skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r., uznając za zasadne argumenty w nim podnoszone, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK 2107/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania podkreślając, iż nie podziela jego stanowiska. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1824/11 podjętej na kanwie sprawy o analogicznym stanie faktycznym uznał, że termin określony w art. 5a ust. 1 u.d.p.p. jest terminem instrukcyjnym. W wyroku tym NSA uznał, że zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 5a ust. 1 u.d.p.p. ma usprawiedliwione podstawy. Zdaniem NSA nie można bowiem podzielić poglądu Wojewody D., zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, o "zawitym" charakterze określonego ustawowo terminu na podjęcie przez radę uchwały w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Jak wyjaśniono, w sytuacji, gdy przepis art. 5a ust. 1 nie określa charakteru terminu ani jego skutków prawnych należy posłużyć się także wykładnią celowościową. Powołany przepis został wprowadzony w celu zobowiązania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania rocznych programów współpracy i to zawierających ustawowo określone elementy. Projektodawca nowelizacji ustawy przypisywał temu obowiązkowi tak duże znaczenie, że projektował także zabezpieczenie wykonania tego obowiązku poprzez wprowadzenie "zarządzenia zastępczego" wojewody w przypadkach niepodjęcia uchwały w ustalonym terminie. Potwierdza to, że współpracę z organizacjami pozarządowymi uznaje się za szczególnie istotną w procesie demokratyzacji sposobu działania publicznej władzy samorządowej i zasad good governance przy wykonywaniu zadań publicznych. Program współpracy z organizacjami pozarządowymi powinien zawierać w szczególności m.in. ustalenie zasad współpracy, jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne, okres i sposób realizacji programu, wysokość środków przeznaczonych na realizację programu, sposób oceny jego realizacji oraz tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Program ten zawiera zatem, obok norm o programowym charakterze, także normy prawne, służące realizacji współpracy z organizacjami pozarządowymi. NSA podzielił stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że termin ten nie ma charakteru zawitego materialnoprawnego, a prawidłowe rozumienie przepisu art. 5a ust. 1 pow. ustawy musi uwzględniać także konsekwencje związane z charakterem terminu. NSA podkreślił, że uznanie terminu "do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu" za termin instrukcyjny, wewnętrzny nie oznacza, że organy stanowiące mogą się uchylać od podjęcia stosownej uchwały. Oznacza natomiast, że uchybienie określonego w art. 5a ust. 1 pow. ustawy terminu, mimo, że stanowi niewątpliwie naruszenie prawa, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały i samo przez się nie pozbawia organu stanowiącego kompetencji do podjęcia takiej uchwały. Tym samym podjęcie uchwały w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi po upływie ustawowego terminu, mimo, że jest naruszeniem prawa, to – w świetle zasad wykładni celowościowej, nie jest – z uwagi na przedmiot uchwały, charakter terminu i skutki jakie wiążą się z uznaniem terminu za materialnoprawny - naruszeniem istotnym dającym podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2107/11 uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 176/11 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej jako p.p.s.a. , sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego – w ocenie Sądu - stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności wskazane powyżej. Odnosząc się natomiast do związania wykładnią prawa dokonaną przez Sąd kasacyjny w pierwszej kolejności przyjąć należy - w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – że termin określony w art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie jest terminem instrukcyjnym. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi, a także z normami prawa materialnego, stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Z. S. z dnia [...]r. Nr [...]. W pierwszej kolejności, kierując się wykładnią przepisu art. 5 ust. 1 u.d.p.p. dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazać należy, że przeważające znaczenie przy interpretacji normy prawnej zawartej w tym przepisie ma wykładnia celowościowa. Powołany przepis został wprowadzony w celu zobowiązania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania rocznych programów współpracy i to zawierających ustawowo określone elementy. Projektodawca nowelizacji ustawy przypisywał temu obowiązkowi tak duże znaczenie, że projektował także zabezpieczenie wykonania tego obowiązku poprzez wprowadzenie "zarządzenia zastępczego" wojewody w przypadkach niepodjęcia uchwały w ustalonym terminie. Program współpracy z organizacjami pozarządowymi powinien zawierać w szczególności m.in. ustalenie zasad współpracy, jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne, okres i sposób realizacji programu, wysokość środków przeznaczonych na realizację programu, sposób oceny jego realizacji oraz tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Program ten zawiera zatem, obok norm o programowym charakterze, także normy prawne, służące realizacji współpracy z organizacjami pozarządowymi. Program jest uchwalany, po obligatoryjnych konsultacjach z ustawowo określonymi organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, przeprowadzonych w określony ustawą sposób. Ustawowy wymóg takich konsultacji i obligatoryjne elementy programu stanowią uznanie roli takich organizacji przy wykonywaniu zadań publicznych i rodzą dla nich określone uprawnienia. Niekwestionowane znaczenie współpracy organizacji pozarządowych z jednostkami samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych musi być uwzględniane w procesie wykładni przepisu art. 5a ust. 1, w tym, dla określenia charakteru określonego w nim terminu. W tym kontekście podkreślić należy, że uznanie za zasadne stanowiska organu nadzoru negatywnie wpłynęłoby nie tylko na status organu który definitywnie utraciłby kompetencję do uchwalenia programu na kolejny rok, ale także na status i uprawnienia organizacji pozarządowych. Takie skutki zaś pozostawałyby w ewidentnej sprzeczności z celami nowelizacji wskazanymi w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie. Z tego powodu należy opowiedzieć się za instrukcyjnym charakterem przepisu art. 5a ust. 1 u.d.p.p.. Konsekwencją tej Konstancji jest zaś uznanie, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały w tym przedmiocie, po terminie wskazanym w ustawie, mimo, że jest naruszeniem prawa, to nie jest naruszeniem istotnym dającym podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. W odniesieniu do pozostałych zarzutów organu nadzoru wskazać należy, że podobnie jak w odniesieniu do wyżej opisanego uchybienia, Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie rocznego planu współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, dopuściła się pewnych uchybień prawa, których jednak nie można określić mianem naruszeń istotnych, a zatem takich, które stanowiłyby podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że wbrew stanowisku organu nadzoru, przy podejmowaniu uchwały nie naruszono 5 ust. 4 pkt. 11 ustawy, z uwagi na nie określenie trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Omawiana uchwała Rady Gminy w § 12 przewidziała tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowej do opiniowania ofert, przekazując do kompetencji Burmistrza jedynie opracowanie regulaminu Pracy Komisji Konkursowej. Niemniej jednak, zasady ogólne działania Komisji, w tym zasady rozpatrywania ofert i ich opiniowania, zawarte zostały w rocznym programie współpracy. W ocenie Sądu, przekazanie do kompetencji organu wykonawczego uregulowania materii o charakterze stricte administracyjnym i porządkowym prac Komisji, nie jest naruszeniem przepisów ustawy, a więc nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Naruszeniem natomiast prawa jest w istocie, zdaniem Sądu, zamieszczanie w uchwale materii uregulowanej szczegółowo w akcie rangi ustawowej, tj. art. 11 ust. 2, art. 13 ust. 3, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2 i art. 12 i art. 19a ust. 1 i ust 6. Niemniej jednak należy dobitnie podkreślić, że przeniesienie postanowień ustawy wprost do treści uchwały, pomimo, że stanowi naruszenie zasad techniki legislacyjnej, nie jest naruszeniem o tak istotnym ciężarze gatunkowym, żeby mogło uzasadniać stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego. Jak podnoszono wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracynym, dla stwierdzenia nieważności uchwały, jej sprzeczność z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. W odniesieniu do nieprawidłowych redakcji przepisów zawartych w aktach miejscowych, orzecznictwo zaś przyjęło tezę, że jest to naruszenie prawa nieistotne, pozostające bez wpływu na ważność aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320813, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1996 r., SA/Wr 628/96 OSS 1996, nr 4, str. 126). Mając na względzie okoliczności wcześniej przedstawione Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że Wojewoda D. nie wykazał w zaskarżonym akcie w sposób wymagany w obowiązujących warunkach prawnych sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały – zgodnie z art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.