I OSK 2568/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, , , po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 318/12 o odrzuceniu skargi G. L. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w zakresie rozpoznania skargi z dnia 9 marca 1998 r. w przedmiocie działalności dyrektora szkoły postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 318/12, odrzucił skargę G. L. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w zakresie rozpoznania skargi z dnia 9 marca 1998 r. w przedmiocie działalności dyrektora szkoły. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze z dnia 9 marca 1998 r. G. L. kwestionowała działania podejmowane przez Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu, w której pracowała. Wskazywała m.in. na szykany i pretensje ze strony dyrekcji szkoły. Skarżąca wnosiła o interwencję w tej sprawie. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła, że jej skarga z dnia 9 marca 1998 r. nie została rozpoznana oraz nie przekazano jej informacji o podjętych czynnościach i dokonanych ustaleniach. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wskazał, że pismo z dnia 9 marca 1998 r. będące skargą na działania Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu przesłano zgodnie z właściwością do rozpatrzenia przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 sierpnia 2012 r. stwierdził, że skarga na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej była w niniejszej sprawie niedopuszczalna, bo organ nie był zobowiązany do wydania w niniejszej sprawie żadnego aktu, który podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Sąd ustalił, że z treści skargi z dnia 9 marca 1998 r. do Ministra Edukacji Narodowej wynika, iż stanowi ona skargę o jakiej mowa w przepisach działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a."). G. L. jednoznacznie wskazuje bowiem w tym piśmie na szykany i pretensje oraz przykre sytuacje, które wynikają z działań dyrektora szkoły. Procedura określona w dziale VIII powołanej ustawy, w przepisach art. 221 – art. 259 K.p.a., ma cechy jednoinstancyjnego kontrolnego postępowania administracyjnego i kończy się czynnością materialno-techniczną. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków nie jest postępowaniem zmierzającym do wydania aktu lub podjęcia czynności, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że działalność organów państwowych realizowana na zasadach określonych przepisami działu VIII powołanej ustawy odnosząca się do skarg i wniosków obywateli nie podlega kognicji sądu administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 3121/01, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też względu również bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia skargi, o jakiej mowa w przepisach działu VIII K.p.a., nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga na bezczynność jest bowiem dopuszczalna wówczas, gdy organ, na gruncie obowiązujących przepisów jest obowiązany do wydania jednego z aktów, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4a P.p.s.a., lub gdy przepis szczególny przewiduje sądową kontrolę (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie, dotyczącej rozpatrzenia skargi z dnia 9 marca 1998 r., Minister Edukacji Narodowej nie był obowiązany do wydania żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., podlegających kontroli sądu administracyjnego. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. odrzucił skargę. Powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą kasacyjną skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła G. L.. Jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 222 i 227 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo z dnia 9 marca 1998 r. było skargą, o której mowa w dziale VIII K.p.a., - art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne z innych przyczyn i odrzucenie skargi, - art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 P.p.s.a. oraz art. 45 § 1 i art. 63 Konstytucji RP poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne w wyniku skargi, o której mowa w dziale VIII K.p.a. nie podlega w żadnym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił pismo z dnia 9 marca 1998 r. jako stanowiące skargę w rozumieniu przepisów Działu VIII K.p.a., tymczasem przedmiotowe pismo winno być potraktowane jako odwołanie od konkretnych aktów dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej po przeprowadzeniu rozprawy oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako: P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy także zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie wniósł skargę powszechną opierając się na treści art. 227 i następnych K.p.a. na działalność Ministra Edukacji Narodowej zarzucając mu przewlekłe załatwienie skargi z dnia 9 marca 1998 r. dotyczącej działalności dyrektora szkoły. Podniesione przez skarżącą w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się wszak do stwierdzenia, że wniesiona przez nią pismem z dnia 9 marca 1998 r. skarga była w rzeczywistości odwołaniem od konkretnych aktów dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo jednak zakwalifikował powyższe pismo jako skargę wniesioną w trybie Działu VIII K.p.a. Wskazać należy bowiem, że przedmiotowe pismo skierowane było do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, który sprawuje, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami, o których mowa w art. 5 ust. 3b niniejszej ustawy – a więc do organu właściwego do rozpoznawania skarg składanych w trybie Działu VIII K.p.a. (art. 229 pkt 7 K.p.a.). Za powyższym potraktowaniem pisma z dnia 9 marca 1998 r. jako skargi w rozumieniu Działu VIII K.p.a. dodatkowo przemawia fakt, że w piśmie z dnia 25 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012 r. tytułuje niniejsze pismo "skargą". Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że pismo skarżącej z dnia 9 marca 1998 r. stanowiło skargę o której mowa w art. 227 K.p.a. Zgodnie natomiast z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, działania administracji publicznej będące przedmiotem skarg tego typu nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. Niedopuszczalna jest więc w konsekwencji również skarga na bezczynność w tym zakresie (zob. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 30/10; z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10). Tak więc przytoczone argumenty wskazują, że zawarte w skardze kasacyjnej podstawy nie zasługują na uwzględnienie, co sprawia, że skarga ta podlega oddaleniu. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.