II GSK 1941/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 257/12 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 257/12 oddalił skargę A. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (w skrócie: SKO) z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji instruktorów prawa jazdy. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta R. orzeczono o skreśleniu A. K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy oraz o unieważnieniu legitymacji instruktora nr druku A [...], a także o anulowaniu numeru uprawnienia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...] SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję o skreśleniu skarżącego z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. została zaskarżona przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i Sąd ten wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt VIII 264/11 oddalił jego skargę. Od powyższego wyroku, skarżący złożył skargę kasacyjną w dniu [...] października 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK 2348/11). W dniu [...] sierpnia 2011 r. A. K. złożył do Prezydenta Miasta R. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r., powołując się na nowe dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nadto uznając, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności, nieznane dotychczas organowi. Do wniosku skarżący dołączył kserokopię umowy najmu części powierzchni użytkowej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] SKO w R., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powoływaną decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2010 r., odmówiło wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia SKO podniosło, iż wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jakim jest wznowienie postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako uzasadnienie odmowy wznowienia postępowania, SKO powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I FSK 974/07 z dnia 2 października 2007 r., wskazując, iż skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony. Traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Ponadto organ podkreślił, że nie jest dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym, jeżeli decyzja, której wniosek o wznowienie dotyczy, jest przedmiotem kontroli sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. oddalił skargę. Wskazał, że SKO zasadnie odmówiło wznowienia postępowania, a rozstrzygnięcie takie nie narusza przepisów prawa. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do SKO w dniu [...] sierpnia 2011 r. (prezentata), a zatem został złożony po wniesieniu skargi kasacyjnej w sprawie VIII SA/Wa 364/11. W przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja, że z jednej strony w sprawie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności decyzji zaskarżonej skargą kasacyjną (decyzja nie jest jeszcze prawomocna), a z drugiej strony skarżący wniósł o wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania dotyczącego wskazanej decyzji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a."), w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten ma w założeniu zapobiegać właśnie rozstrzyganiu o bycie prawnym decyzji jednocześnie w dwóch konkurencyjnych trybach. O ile zatem nie toczy się jeszcze postępowanie sądowoadministracyjne w momencie uruchomienia któregoś z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej, ustawodawca istotnie przyznaje pierwszeństwo postępowaniu już zainicjowanemu przed organami administracyjnymi, nakazując w tym wypadku zawieszenie postępowania sądowego. Sąd stanął na stanowisku, że SKO nie jest uprawnione do wznowienia postępowania dotyczącego skreślenia A. K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy w sytuacji, gdy z powodu wniesienia skargi kasacyjnej do NSA toczy się już postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli wyroku WSA w W. w sprawie VIII SA/Wa 264/11 dotyczącego oceny legalności tej decyzji. Dopóki w tej ostatniej sprawie nie zapadł prawomocny wyrok, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego z przyczyny wskazanej przez skarżącego. Każda bowiem ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a., jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/07). Sąd stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia powołany przez stronę skarżącą zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7, 8, 10 § 1, art. 75, 77 § 1, 78 § 1, 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), poprzez błędne ustalenie, że wniesienie skargi kasacyjnej stanowi przeszkodę do wznowienia postępowania. Podniósł również, iż podstawa wznowieniowa, powołana przez skarżącego jako nowe dowody, które nie zostały objęte oceną przez sąd administracyjny nie ma wpływu na dokonaną przez SKO argumentację prawną. Zdaniem Sądu, SKO słusznie uznało, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przeszkody formalne uniemożliwiające wznowienie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: I. przepisów postępowania w postaci art. 56 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako sprowadzające się do bezpodstawnego uznania, że w sytuacji skutecznego wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania przez organ administracyjny w przedmiocie wznowienia postępowania; II. przepisów postępowania w postaci art. 97 pkt 4 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy jako polegające na zaniechaniu zastosowania tego przepisu i zawieszenia postępowania przez SKO w sprawie z wniosku A. K. o wznowienie postępowania, znak [...] do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w W. w sprawie VIII SA/Wa 264/11. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analiza powyższego stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia konsekwencji zbiegu dwóch postępowań: 1) sądowoadministracyjnego oraz 2) w sprawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Konstrukcja zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wymaga rozpatrzenia tej właśnie kwestii. Z punktu widzenia rozpatrywanej skargi kasacyjnej istotna jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie skreślenia skarżącego z ewidencji instruktorów nauki jazdy, unieważnienia legitymacji instruktora oraz anulowania numeru uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w dniu 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 264/11 wydał wyrok oddalający skargę A. K. na tę decyzję. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2011 r. wystąpił do WSA z wnioskiem o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, po czym w dniu 6 października 2011 r. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2348/11 oddalił skargę kasacyjną A. K. Z drugiej strony skarżący w dniu [...] sierpnia 2011 r. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. Jako podstawę wznowienia powołał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i nowe dowody mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego wystąpił skarżący w trakcie postępowania sądowo administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku WSA w W., że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy można dopuścić do istnienia dwutorowości postępowań kontrolnych obejmujących ten sam przedmiot postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielona negatywna odpowiedź na postawione pytanie jest prawidłowa. Zgodnie z art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis art. 56 p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (i następnie skargi kasacyjnej) wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchyleniu lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie reprezentowany jest jednak pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Czyli wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego lub podatkowego, mające na celu weryfikację aktu objętego skargą, powinno wyprzedzać wszczęcie postępowania sądowego inicjowanego wniesieniem skargi (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B, Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 147-148). Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje ugruntowane w tym zakresie stanowisko orzecznictwa i doktryny. Wynika z niego, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I FSK 974/07, z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09, postanowienia NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 185/11, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I GSK 210/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 185; A. Kabat w:, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 153-154, ). Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego lub podatkowego mającego na celu weryfikację aktu będącego przedmiotem skargi, albowiem wniosek taki wypływa także z zakresu postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.) oraz mocy wiążącej orzeczenia sądu (art. 170 p.p.s.a.), por. postanowienie NSA w sprawie I GSK 210/12. W związku z tym niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przede wszystkim zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, gdyż skarżący nie powiązał uchybienia temu przepisowi z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego, zwłaszcza, że art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje zastosowanie tylko w postępowaniu administracyjnym, a przy tym skarżący nie wykazał następnej przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że przedstawione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Niezależnie od powyższego, powołany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje jedną z podstaw zawieszenia postępowania, które w świetle wcześniejszych wywodów (w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego przed wszczęciem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu weryfikacji aktu będącego przedmiotem skargi), które to postępowanie w ogóle nie powinno być wszczynane. Innymi słowy można zawiesić postępowanie administracyjne, które się toczy, a co w omawianej sprawie nie miało miejsca. Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w wyroku.