VIII SA/Wa 257/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji instruktorów prawa jazdy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) w R. z dnia [...] listopada 2011 r. znak : [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] wydaną z up. Prezydenta M. R. orzeczono o skreśleniu A. K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy oraz o unieważnieniu legitymacji instruktora nr druku [...], a także o anulowaniu numeru uprawnienia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną orzekającą o skreśleniu A. K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r. została zaskarżona przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Sąd ten w dniu 10 sierpnia 2011 r. oddalił jego skargę w sprawie VIII SA/Wa 264/11. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 264/11, skarżący A. K. złożył skargę kasacyjną w dniu [...] października 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK 2348/11). W dniu [...] sierpnia 2011 r. A. K. złożył do Prezydenta Miasta R. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] oraz z dnia [...] grudnia 2010 r. znak : [...], powołując się na nowe dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nadto uznając, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności, nieznane dotychczas organowi. Do wniosku skarżący dołączył kserokopię umowy najmu części powierzchni użytkowej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną SKO w R. znak : [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] września 2010 r. znak [...] o skreśleniu A. K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy oraz o unieważnieniu legitymacji instruktora a także anulowaniu nr uprawnienia [...], odmówiło wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia SKO podniosło, iż wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jakim jest wznowienie postepowania. W dniu [...] grudnia 2011 r. A. K. złożył wniosek do SKO w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania. Skarżący podniósł, iż powołane postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem prawa procesowego w postaci art. 149 § 3 k.p.a., nadto w prowadzonym postępowaniu organ nie uwzględnił oceny dowodu w postaci umowy najmu z dnia [...] maja 2009 r. lokalu przeznaczonego na prowadzenie ośrodka szkolenia kierowców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie ( z dnia [...] listopada 2011 r.). W uzasadnieniu organ przytoczył przebieg sprawy, wskazując, iż decyzja w sprawie skreślenia skarżącego z listy instruktorów nauki jazdy podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 264/11, a następnie od wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r. A. K. złożył skargę kasacyjną. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO wyjaśniło, że w obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. stanie prawnym odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., a nie w formie decyzji. Jako uzasadnienie odmowy wznowienia postępowania, SKO powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I FSK 974/07 z dnia 2 października 2007 r., wskazując, iż skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Ponadto organ podkreślił, że przed NSA toczy się sprawa na skutek skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 264/11 z dnia 10 sierpnia 2011 r. Powyższe w ocenie Kolegium skutkuje, iż nie jest dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym jeżeli decyzja, której wniosek o wznowienie dotyczy, jest przedmiotem kontroli sądu. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak : [...], złożył A. K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7, 8, 10 § 1, art. 75, 77 § 1, 78 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, błędne ustalenie, że wniesienie skargi kasacyjnej przez skarżącego od wyroku WSA w Warszawie VIII Zamiejscowy Wydział w Radomiu z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 264/11, stanowi przeszkodę do wznowienia postępowania, podczas gdy z treści wniosku o wznowienie postępowania wynika, że podstawą wznowienia są nowe dowody, które nie zostały objęte oceną przez sąd administracyjny w sprawie VIII SA/Wa 264/11. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia SKO z dnia [...] listopada 2011 r., w uzasadnieniu skargi podkreślił, że w postępowaniach prowadzonych przez Prezydenta Miasta R. oraz przez SKO nie objęto oceną dowodu w postaci umowy najmu z dnia [...] maja 2009 r. lokalu przeznaczonego na prowadzenie ośrodka szkolenia kierowców. Ponadto Sąd Rejonowy w R. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie [...] uniewinnił go od popełnienia zarzucanego mu wykroczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 wymienionej ustawy, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. c) i lit. b) p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 264/11 oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy, zaś od wyroku WSA strona złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do SKO w dniu [...] sierpnia 2011 r. (prezentata), a zatem został złożony po wniesieniu skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z taką sytuacją, że z jednej strony w sprawie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności decyzji zaskarżonej skargą kasacyjną (decyzja nie jest jeszcze prawomocna), a z drugiej strony skarżący wniósł o wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania dotyczącego wskazanej decyzji. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zatem kwestia konsekwencji zbiegu dwóch postępowań: sądowoadministracyjnego oraz administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem strony o wznowienie postępowania. Rozstrzygnięcie w sprawie wymaga więc w pierwszej kolejności odpowiedzi na pytanie, czy można dopuścić do istnienia dwutorowości postępowań kontrolnych obejmujących ten sam przedmiot postępowania. W ocenie Sądu, zasadnie SKO odmówiło wznowienia postępowania, zaś przedmiotowe rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa, co uzasadniało oddalenie skargi. Zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a), w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten ma w założeniu zapobiegać właśnie rozstrzyganiu o bycie prawnym decyzji jednocześnie w dwóch konkurencyjnych trybach. O ile zatem nie toczy się jeszcze postępowanie sądowoadministracyjne w momencie uruchomienia któregoś z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej, ustawodawca istotnie przyznaje pierwszeństwo postępowaniu już zainicjowanemu przed organami administracyjnymi, nakazując w tym wypadku zawieszenie postępowania sądowego. Artykuł 56 ustawy p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Ustawy procesowe, które regulowały postępowanie sądowoadministracyjne przed wejściem w życie ustawy p.p.s.a., również nie zawierały takich unormowań. Jednakże na ich tle, zarówno w doktrynie (por. np. A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333; L. Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265-270; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 180; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 273 i 274), jak i w orzecznictwie (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, s. 130 i 131) przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za aktualne także na gruncie komentowanej ustawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B, Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 147-148, podobnie T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne., s. 236). Analizując treść art. 56 p.p.s.a. trzeba mieć na uwadze, że ratio legis tego przepisu zmierzało do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy, natomiast każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ w czasie, gdy toczy się już postepowanie przed sądem administracyjnym, prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań. Kumulacja postępowań, a właściwie zapadłych w ich wyniku rozstrzygnięć, byłaby nie tylko zbędna, ale i niepożądana z uwagi na mogące stąd wyniknąć dodatkowe komplikacje i - de facto - wydłużenie się postępowań, a także z uwagi na konieczność ochrony autorytetu zapadłych orzeczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt I FSK 485/09). W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego należy przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s.153-154; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 269-270). Również w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 76/05; wyrok WSA z dnia 23 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1138/05). Należy w tym miejscu wskazać, że w sytuacji skutecznego wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, postępowanie sądowoadministracyjne jest nadal w toku, bowiem wyrok nie ma przymiotu prawomocności, zaś zaskarżona decyzja pośrednio nadal jest poddana pod ocenę sądu administracyjnego (NSA). Stąd też wynikający z art. 56 p.p.s.a. nakaz wyłączenia dwutorowości postępowań: sądowego i administracyjnego należy, zdaniem Sądu, odnosić także do sytuacji, gdy postępowanie sądowoadminstracyjne toczy się na etapie II instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stoi na stanowisku, że SKO nie jest uprawnione do wznowienia postępowania dotyczącego skreślenia A. K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy w sytuacji, gdy z powodu wniesienia skargi kasacyjnej do NSA toczy się już postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli wyroku WSA w Warszawie dotyczącego oceny legalności tej decyzji. Dopóki w sprawie nie zapadł prawomocny wyrok, brak jest więc podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego z przyczyny wskazanej przez skarżącego. Każda bowiem ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a., jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I FSK 1470/07). Podzielając w pełni argumentacje zawartą w przytoczonych powyżej orzeczeniach, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia powołany przez stronę skarżącą zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7, 8, 10 § 1, art. 75, 77 § 1, 78 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że wniesienie skargi kasacyjnej stanowi przeszkodę do wznowienia postępowania. Również stwierdzić należy, iż podstawa wznowieniowa, powołana przez skarżącego jako nowe dowody, które nie zostały objęte oceną przez sąd administracyjny nie ma wpływu na dokonaną przez SKO argumentację prawną. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przeszkody formalne uniemożliwiające wznowienie postępowania. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co czyni skargę nieuzasadnioną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.