II OSK 3057/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 229/12 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz M. M. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta Kartuski zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. Z. i I. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i szczelnego zbiornika na ścieki na terenie działki nr [...] w miejscowości B. gmina Z. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność decyzji Starosty Kartuskiego z dnia [...] listopada 2008 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W kolejnym postępowaniu Starosta Kartuski decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. Z. oraz I. Z. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z garażem i zbiornikiem na ścieki. Wojewoda Pomorski uchylił to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Działając następnie w trybie autokontroli, w związku z wniesioną do Sądu skargą, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r. oraz decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Starosta Kartuski zobowiązał inwestorów do uzupełnienia dokumentacji technicznej poprzez dostarczenie określonych dokumentów. Następnie decyzją z dnia [...] października 2011 r. Starosta Kartuski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. w związku z § 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 listopada 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 201, poz. 1238) zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. Z. i I. Z. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołania M. M. od powyższej decyzji, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wyjaśnił wszystkie wskazywane na wcześniejszym etapie kwestie. Wyjaśniono przebieg granicy między działkami inwestorów i strony odwołującej się. Stwierdzono, iż lokalizacja i gabaryty projektowanego budynku są zgodne z warunkami technicznymi, zaś funkcja budynku, jak i jego parametry nie naruszają wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wskazano, iż usytuowanie zbiornika bezodpływowego na ścieki jest zgodnie z przepisami, zaś zarzut dotyczący zacieniania i przesłaniania przez projektowany obiekt budowlany nie znajduje uzasadnienia. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. M., domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych oraz zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącej przedmiotowy budynek został wadliwie usytuowany, jego gabaryty są zbyt duże, a jego umiejscowienie narusza przepisy techniczno- budowlane i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji t.j. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i podzielił ocenę organów, że zatwierdzony projekt budowlany spełnia jego warunki. Materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób rzetelny i zgodny z wymogami przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz spełnia wymogi art. 20 ust. 1 pkt 1b, art. 12 ust. 7, art. 33 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji projekt przedmiotowego obiektu jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Żukowie nr XIII/222/2007 z dnia 30 listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Borkowo i Żukowo, obszaru sąsiadującego z Jeziorem Głębokim i Karlikowskim, rejon ulic Kartuskiej i Nowowiejskiej, gmina Żukowo). Jako prawidłowe ocenił Sąd ustalenie, że powierzchnia działki nr [...] wynosi ponad 500 m2, co wynika z ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z dnia [...] listopada 2009 r. o rozgraniczeniu nieruchomości i wypisów z rejestru gruntów. Występujące uprzednio rozbieżności, co do powierzchni tej działki spowodowane były omyłkowym pominięciem dwóch punktów wskazujących przebieg granicy. Nadto zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały przedmiotowy projekt budowlany za zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi. W sprawie zastosowanie znalazł § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 1156), którego warunki spełnia projektowany obiekt budowlany. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów dopuszczające budowę przy granicy poprzez wzajemne przyleganie ścian budynków, mimo różnicy wielkości ściany budynku projektowanego. Nadto sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza zacieniania i przesłaniania, której prawidłowość nie budziła wątpliwości Sądu, wykluczyła naruszenie §13, § 57 i § 60 ww. rozporządzenia. W tym kontekście za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący zacienienia i uciążliwości lokalizacji projektowanego budynku. Tym samym, uznając, że zatwierdzony projekt budowlany spełnia warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) skargę jako niezasadną oddalił. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożyła M. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez: - uznanie w wyniku niewłaściwej kontroli Sądu pierwszej instancji działalności organów administracji publicznej, że stan faktyczny został ustalony poprawnie i wyczerpująco, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności wskazujących na to, że projektowany budynek narusza usprawiedliwiony interes skarżącej, poprzez utratę walorów rekreacyjnych jej działki oraz pominięciu okoliczności wskazującej na to, że budynek ten de facto pozbawia skarżącą widoku na pobliskie jezioro, powoduje znaczne zacienienie oraz nie pasuje do okolicznej zabudowy, która ma jednolity rekreacyjny charakter oraz podobną kubaturowo i wyglądowo zabudowę; - nie wzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności wskazujących na niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przejawiających się w tym, że projektowany budynek nie wkomponowuje się w krajobraz i zieleń, a więc narusza § 13 ust. 1 uchwały nr XIII/222/2007 z dnia 30 listopada 2007 r. Rady Miejskiej w Żukowie, w konsekwencji naruszając art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a. § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że projektowany budynek spełnia wymagania określone w tym przepisie, gdy tymczasem pomimo braku ustawowo określonych parametrów ścian przylegających budynków, możliwość usytuowania ściany na granicy działek winna być rozpatrywana w kontekście konkretnej sprawy z uwzględnieniem społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, b. art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie, że usytuowanie projektowanego budynku nie narusza uzasadnionych interesów skarżącej, gdy tymczasem skarżąca zostanie pozbawiona widoku na jezioro, zaś z tarasu i sypialni widoczna będzie jedynie ściana budynku sąsiedniego, natomiast z tarasu przed domem zasłonięty zostanie widok po lewej stronie przez ściany budynku, ponadto przedmiotowy budynek powoduje zacienienie skutkujące utratą waloru rekreacyjnego działki, c. § 13 ust. 1 uchwały nr XIII/222/2007 z dnia 30 listopada 2007 r. Rady Miejskiej w Żukowie poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w niezastosowaniu zasady wynikającej z tego przepisu, a ustalają wkomponowanie nowej zabudowy w krajobraz i zieleń, d. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione warunki określone w tym przepisie, a dotyczące zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Stwierdzić trzeba, iż przedstawiony za organami administracyjnymi przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, jak słusznie zauważa autor kasacji, nie został ustalony w sposób poprawny i wyczerpujący. Ma to o tyle znaczenie, że nie pozwala na obecnym etapie postępowania na ocenę, czy organy architektoniczno- budowlane były w ogóle upoważnione do wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2008 r. inwestor przystąpił do realizacji inwestycji. Przed rozpoznaniem odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. wykonano roboty budowlane w zakresie zaprezentowanym w zatwierdzonym kontrolowaną decyzją projekcie budowlanym. Fakt realizacji prac budowlanych potwierdza też załączona do akt sprawy kopia wydanego inwestorom w dniu 24 marca 2009 r. dziennika budowy. W stanowiącym załącznik kontrolowanej decyzji projekcie budowlanym część rysunków została przekreślona z adnotacją "według rysunku zamiennego", zaś na owych rysunkach zamiennych wyraźnie zaznaczono istniejące już elementy obiektu budowlanego. Z kolei w dzienniku budowy znajdują się wpisy wykonane przez kierownika budowy określające, jakie roboty zostały zrealizowane. Ostatni wpis w dzienniku został dokonany w dniu 14 kwietnia 2011 r. przez starszego inspektora nadzoru budowlanego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Kartuzach inż. Z. S. i prócz opisania wykonanych prac zawiera informację o wstrzymaniu robót budowlanych z uwagi na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Powyższe okoliczności zostały całkowicie pominięte przez Sąd pierwszej instancji, który uchylił się od zbadania, czy przed ponownym wydaniem pozwolenia na budowę przedmiotowa inwestycja nie była już realizowana. Ustalenie to ma o tyle istotne znaczenie, że po pierwsze wskazuje na postępowanie, jakie winno zostać w sprawie przeprowadzone, z czym wiąże się też właściwość organów tj. administracji architektoniczno- budowlanej, czy nadzoru budowlanego oraz to, jaki rodzaj decyzji winien zostać wydany celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzić trzeba, iż w utrwalonym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpocząć tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane (usunięte) z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 9/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 59; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1935/07; z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 490/10 i z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2308/12 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II OW 133/12 i z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II OW 185/12- orzeczenia dostępne w Centalnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, a także J. Goździewicz- Biechońska. Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno- budowlany. Komentarz do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Lex 2012 oraz A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. A. Glinieckiego. Warszawa 2012, Wyd. 1, str. 375). W przedmiotowej sprawie, dokonanie modyfikacji złożonego pierwotnie z dnia 11 września 2008 r. wniosku o pozwolenie na budowę w dniu 17 maja 2010 r. wykluczało możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, bez uwzględnienia, iż jest to faktycznie projekt zamienny i udzielenia pozwolenia na budowę, zamiast uwzględnienia tego, iż w sprawie chodzi o wznowienie robót budowlanych, a więc udzielenia zgody na dokończenie robót budowlanych już rozpoczętych, a nie zakończonych. Zaznaczyć w tym miejscu również należy, iż rzeczą Sądu pierwszej instancji winna była być także kontrola skuteczności dokonania modyfikacji złożonego do akt sprawy projektu budowlanego oraz sposobu zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego. Z powyższych przyczyn za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie w wyniku niewłaściwej kontroli Sądu pierwszej instancji działalności organów administracji publicznej, że stan faktyczny został ustalony poprawnie i wyczerpująco. Zauważyć przy tym trzeba, iż podważenie ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznym czyniło, co najmniej przedwczesnym odniesienie się do pozostałych zarzutów sprowadzających się do kontroli zastosowania prawa materialnego. Analiza, bowiem zarzutów dotyczących prawa materialnego możliwa jedynie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, czego nie zrealizowano, jak to wyżej przedstawiono, w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonana analizy prawidłowości ustalonego w sprawie przez organy stanu faktycznego oraz legalności kontrolowanej decyzji z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy.