II OSK 67/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Gorlice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 826/12 w sprawie ze skargi Miasta Gorlice na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 826/12, oddalił skargę Miasta Gorlice na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Starosta Gorlicki, działając w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 243 z 23 grudnia 2010 r. poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego – zabudowa prześwitu przy ul. [...] na dz. nr [...] w Gorlicach. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorlice - Plan nr 3, zatwierdzonego uchwałą nr 520/LY/2006 Rady Miasta Gorlice z dnia 26 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 889, poz. 5400), a także z wymaganiami ochrony środowiska oraz z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dalej organ wyjaśnił, że z wniosku Miasta Gorlice zostało wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego dla Miasta Gorlice w zakresie m. in. działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Termin zakończenia postępowania określono na IV kwartał br. Inwestor w dniu 9 czerwca 2011 r. pisemnie potwierdził posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działką nr [...], w tym również jej częścią przeznaczoną pod zabudowę, a w dniu 27 maja 2011 r. dołączył do akt sprawy zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach o ostateczności decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., nakazującej doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego położonego na dz. nr [...] do stanu poprzedniego poprzez likwidację w ścianie usytuowanej w granicy z działką nr [...] otworu drzwiowego oraz demontaż pomostu o konstrukcji stalowej. Organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z wątpliwościami co do prawidłowości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, postanowieniem z dnia 10 czerwca 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Małopolski uchylił w całości powyższe postanowienie Starosty Gorlickiego o zawieszeniu postępowania, wskazując, że decyzje z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i z zakresu administracji geodezyjnej i kartograficznej podejmuje ten sam starosta, wobec czego rozstrzygnięcie w sprawie bieżącej aktualizacji gruntów mającej bezpośredni związek z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie ma zastosowania przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołanie od tej decyzji wniosło Miasto Gorlice. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego uznano za konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów zgodnie z art. 136 k.p.a. Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. zwrócono się do inwestora o uzupełnienie przedłożonego projektu budowlanego, który będzie zawierał wszystkie wymagane przepisami elementy. W wyznaczonym terminie inwestor uzupełnił zgromadzony materiał dowodowy, przesyłając m.in. oryginał odpisu zwykłego z księgi wieczystej [...] – stan na dzień 20 grudnia 2011 r. Analizując ponownie przedłożony projekt budowlany uznano, że obecnie spełnia on kryteria określone w obowiązujących przepisach. Ustalono, że przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gorlice - plan nr 3, zatwierdzonego Uchwałą nr 520/LY/2006 Rady Miasta Gorlice z dnia 26 października 2006 r. Organ zaznaczył, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 29 kwietnia 2011 r. złożył – pod groźbą odpowiedzialności karnej – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 9 czerwca 2011 r. inwestor potwierdził swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykazane w oświadczeniu z dnia 29 kwietnia 2011 r., w związku z wystąpieniem Urzędu Miejskiego w Gorlicach z dnia 20 maja 2011 r., dołączając m. in. kserokopie: odpisu zwykłego KW Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] września 2009 r., wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., potwierdzającego pełnomocnictwo udzielone wnioskodawcy przez R. T. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podkreślił, że do dnia wydania niniejszej decyzji Starosta Gorlicki nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w sprawie przeprowadzenia bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego dla działek [...], [....], [...], [...] celem uregulowania własności działki [...]. Miasto Gorlice w żaden sposób nie wykazało, aby przed właściwym organem toczyło się postępowanie o rozgraniczenie wskazanych nieruchomości. Sam fakt kwestionowania przez Miasto Gorlice przebiegu granicy pomiędzy działkami, czy prowadzenia przez Starostę Gorlickiego bliżej nie sprecyzowanego postępowania, wszczynanego kilkakrotnie, od lipca 2009 r. i do dnia wydania decyzji organu odwoławczego nie zakończonego stosownym rozstrzygnięciem, nie może mieć znaczenia, skoro nie przybrało formy konkretnego działania w kierunku ewentualnego wszczęcia postępowania przed organami kompetentnymi do orzekania w sprawach własności gruntu, przebiegu granicy nieruchomości. Z kolei w trakcie prowadzonego przed Wojewodą Małopolskim postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia o zawieszeniu postępowania, M. K. złożył pismo wraz z kserokopiami dokumentów dotyczących trwającej od kilku lat bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów działki nr [...] prowadzonej na zlecenie Miasta Gorlice. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Miasto Gorlice zarzuciło naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na tym, iż Wojewoda Małopolski nie odniósł się w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do podnoszonych przez Miasto Gorlice okoliczności związanych z aktualizacją operatu ewidencyjnego dla działek o nr: [...], [...], [...], [...] realizowanego celem ustalenia między innymi konfiguracji działek o nr [...] i [...]. Uzasadniając powyższe zarzuty strona skarżąca podniosła, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż do dnia wydania niniejszej decyzji, Starosta Gorlicki nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w opisanej sprawie, a zatem Wojewoda Małopolski posiada informacje w zakresie toczącego się postępowania, przez co wszelkie okoliczności, które dotyczą tego postępowania, powinny zostać ustalone i wyjaśnione, szczególnie wobec uznania przez organ odwoławczy za niezbędne przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie. Naruszenie art. 107 k.p.a. polegało, zdaniem strony skarżącej, na braku odniesienia się przez Wojewodę Małopolskiego do zarzutów podniesionych przez odwołującego się w odwołaniu. Strona skarżąca podkreśliła, że Starosta Gorlicki prowadzi postępowanie w sprawie bieżącej aktualizacji gruntów na wniosek Miasta Gorlice, ponieważ zachodzi podejrzenie, iż część terenu przeznaczonego pod zabudowę w przeszłości stanowiła własność Miasta Gorlice. Postępowanie to nie zostało zakończone, a pomimo to wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca tego spornego terenu. Wydane pozwolenie na budowę w tym kształcie, zdaniem Miasta Gorlice, może spowodować w przyszłości problemy w postaci nawet ewentualnej rozbiórki stosownych obiektów. Działka o nr [...] należąca do Miasta Gorlice, składała się w przeszłości z kilku parcel, w tym ulicznej odnogi od placu o nazwie D. w Gorlicach. Obecna ewidencja gruntów nie uwzględnia już tej parceli, co jest sprzeczne z interesem Miasta Gorlice. Ponadto parcela ta przestała figurować na mapach ewidencyjnych bez wiedzy Miasta Gorlice. Z tych względów organ administracyjny zobowiązany był do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do ustosunkowania się do zarzutów skarżącego. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wydania pozwolenia na budowę w razie spełnienia przez inwestora warunków określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dodał, że zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej, a w razie wątpliwości co do prawdziwości tego oświadczenia obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, które zasadniczo sprowadza się do nałożenia na wnioskodawcę obowiązku wykazania, że dysponuje on tym prawem. Stwierdził także, że spory przed sądem powszechnym o prawo do nieruchomości, czy ustalenie granic nieruchomości, co do zasady nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jeżeli inwestor w związku z wątpliwościami organu co do prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawo to wykaże, to brak jest jakichkolwiek przeszkód do dalszej zwłoki organu z wydaniem decyzji. Zwłoki tej co do zasady nie usprawiedliwia w szczególności postępowanie dotyczące np. przebiegu granic nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Wskazał, że jedynie uznanie postępowania rozgraniczającego przed sądem powszechnym lub postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów jako zagadnienia wstępnego i zawieszenie na tej podstawie postępowania, uprawniałoby organ do wstrzymania się z wydaniem decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wyjaśnił dalej Sąd, sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w którym inwestor prawem tym się wykazał, przedstawiając aktualny odpis z księgi wieczystej. Jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane potwierdzał także wypis z rejestru gruntów. W tym stanie rzeczy i wobec spełnienia przez inwestora pozostałych warunków, o których mowa w art. 32 ust 4 ustawy Prawo budowlane, brak było podstaw do wstrzymywania się z wydaniem decyzji. Sąd przypomniał, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił postanowienie Starosty Gorlickiego o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wskazując, iż postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego dla uregulowania własności działki nr [...] jest już trzecim postępowaniem wszczynanym na zlecenie Gminy Miejskiej Gorlice. W tej sytuacji organ odwoławczy (w sprawie dotyczącej zawieszenia postępowania) nie uznał, aby zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania. Powyższe postanowienie stało się ostateczne i wiązało organ pierwszej instancji, który zobowiązany był do wydania decyzji w ustawowym terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Gorlice, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwanej dalej: Prawo budowlane) poprzez błędną ich wykładnię, iż w przedmiotowej sprawie organ administracyjny nie miał podstawy faktycznej i prawnej do wstrzymywania się z wydaniem decyzji, kiedy to w rzeczywistości decyzja została wydana pomimo wątpliwości co do stanu prawnego działki nr [...], na której ma być realizowane przedsięwzięcie i toczącym się w związku z tym postępowaniem w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków nr sprawy [...] w Starostwie Powiatowym w Gorlicach; 2) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była wydana w sytuacji braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a konkretnie brak jest ustaleń co do podnoszonych przez Miasto Gorlice okoliczności związanych z aktualizacją operatu ewidencji gruntów i budynków nr sprawy [...] w Starostwie Powiatowym w Gorlicach; dla działek o nr. [...],[...],[...],[...]realizowanego celem ustalenia między innymi konfiguracji działek o nr [...] i [...]; tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. b) naruszenie art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł, iż Wojewoda Małopolski w swojej decyzji nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez odwołującego się w jego odwołaniu, oraz że organ ten przyjął, iż poza kompetencjami organów administracji architektoniczno-budowlanej leżą kwestie poruszone w odwołaniu, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawione w niej zarzuty, a dotyczące naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej, który wymagał rozpoznania w pierwszej kolejności, jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Od oceny tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny zależy bowiem w zasadzie ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia norm prawa procesowego. Za nietrafny należało uznać zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, przyznając rację organom, iż zachodzą wszelkie przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, przedstawiony projekt budowlany odpowiada bowiem wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć trzeba, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36. Stosownie do tych przepisów obowiązkiem organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, inwestor skutecznie wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie pozostawiając w tym względzie żadnych wątpliwości. Inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 29 kwietnia 2011 r. złożył – pod groźbą odpowiedzialności karnej – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 9 czerwca 2011 r. inwestor potwierdził swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykazane w ww. oświadczeniu, dołączając m. in. kserokopie: odpisu zwykłego KW Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] września 2009 r., wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., potwierdzającego pełnomocnictwo udzielone wnioskodawcy przez R. T. Ponadto, w wyniku dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w trybie z art. 136 k.p.a., inwestor uzupełnił zgromadzony materiał dowodowy, przesyłając m.in. oryginał odpisu zwykłego z księgi wieczystej [...] – stan na dzień 20 grudnia 2011 r. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną także w art. 6 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obwiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Odstępstwa od tej zasady mogą zostać stosować przepisami przejściowymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Opisana wcześniej dokumentacja złożona przez inwestora, w tym złożona na wezwanie organu w postępowaniu uzupełniającym w trybie art. 136 k.p.a., odnosząca się do wykazania przysługującego mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, potwierdziła – co trzeba podkreślić – w sposób niepozostawiający wątpliwości, że prawo to przysługuje inwestorowi. Wynikający z przedłożonych dokumentów stan faktyczny i prawny nieruchomości należało zatem uznać za wiążący organy orzekające w niniejszej sprawie, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikał bowiem wniosek przeciwny. Sąd pierwszej instancji słusznie przy tym uznał, że podnoszone wielokrotnie przez stronę skarżącą wątpliwości co do stanu prawnego działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie i toczące się w związku z tym postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego, nie stanowią przeszkody do rozpoznania sprawy w ustawowym terminie i wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie można zapomnieć, że w niniejszej sprawie Wojewoda Małopolski w ostatecznym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. wyraził stanowisko, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po wtóre zaś, do skutecznego podważenia przysługującego inwestorowi prawa do dysponowania działką o nr ewid. [...] na cele budowlane, a nawet do poddania w wątpliwość treści złożonego oświadczenia o ww. prawie, nie jest wystarczające samo kwestionowanie przez Miasto Gorlice przebiegu granicy pomiędzy działkami, czy też prowadzenie przez Starostę Gorlickiego bliżej nie sprecyzowanego postępowania w tym przedmiocie. Nie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jedynie, że Starosta Gorlicki kilkukrotnie, od lipca 2009 r., wszczynał bliżej nieokreślone postępowanie związane z aktualizacją operatu ewidencji gruntów i budynków, które do dnia wydania decyzji organu odwoławczego nie zostało zakończone stosownym rozstrzygnięciem. Aktywność Starosty Gorlickiego nie przybrała formy konkretnego działania w kierunku ewentualnego wszczęcia postępowania przed organami kompetentnymi do orzekania w sprawach własności gruntu czy też przebiegu granicy nieruchomości, a w efekcie podnoszone przez stronę skarżącą wątpliwości odnośnie stanu prawnego działki nr [....], nie poparte ostatecznym rozstrzygnięciem właściwego organu, nie mogły w żadnej mierze wpłynąć na zmianę wiążącego organy stanu faktycznego i prawnego wynikającego z oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz z pozostałych dokumentów złożonych przez inwestora. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy w sposób właściwy oceniły, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzą wszelkie przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczności ponoszone przez stronę skarżącą nie mogły stanowić ani podstawy do jakiegokolwiek wstrzymania się organu z wydaniem decyzji, ani tym bardziej do wydania decyzji odmawiającej inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższa ocena postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego w sposób bezpośredni wpływa na ocenę kolejnych zarzutów – naruszenia prawa procesowego. Należy mieć na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym kształt postępowania wyjaśniającego wynika bezpośrednio z treści norm prawa materialnego, które determinują to, jaki konkretnie materiał dowodowy winien zebrać i rozpatrzyć organ administracyjny. Co do zasady zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednym z wymogów udzielenia pozwolenia na budowę jest wymóg złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca odstąpił przy tym od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia o treści nawiązującej do przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada natomiast, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli dysponuje tylko oświadczeniem strony odpowiadającym wymogom art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku wątpliwości, co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jego zakwestionowania, nie wystarczy już samo dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie, lecz konieczne jest wyjaśnienie tych wątpliwości przez organ administracyjny. Wynika to z tego, że takie oświadczenie zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 775/06 i z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1288/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak zostało wyjaśnione wcześniej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie – art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zakreślających granice postepowania dowodowego. Następnie Sąd ten w sposób właściwy ocenił zgromadzony przez organy materiał dowodowy, uznając, iż jest on kompletny, zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony. Podnoszone przez stronę skarżącą wątpliwości związane ze stanem prawnym i przebiegiem granic nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, nie miały wpływu na ocenę spełnienia żadnej z przewidzianych ustawą Prawo budowlane przesłanek warunkujących wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – przede wszystkim przesłanki wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezależnie od tego, jakie konkretnie czynności w ocenie strony skarżącej winien organ podjąć w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i o jakie dowody należało uzupełnić zebrany materiał (czego strona nie wskazała), należy uznać, iż organ nie był zobowiązany, a co więcej nie był uprawniony do jakiegokolwiek szerszego badania sygnalizowanych wątpliwości, a także, czego oczekiwała strona skarżąca, wstrzymania się przez organ z wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Z tych względów ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca postępowania przeprowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jest właściwa i w pełni uzasadniona. Organ w sposób należyty zrealizował obowiązki, jakie nakłada art. 77 § 1 k.p.a. Stanowisko organu zostało szczegółowo i wyczerpująco uzasadnione, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania i z tego powodu skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Brak więc było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.