I OSK 626/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 786/12 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 786/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...] przedstawił [...] Straży Granicznej M.K. zarzut popełnienia czynów wyczerpujących dyspozycję art. 202 § 3 Kodeksu karnego w zw. z art. 12 K.k., art. 231 § 2 K.k. oraz art. 271 § 1 i 3 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. W związku z powyższym Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), zawiesił M.K. w czynnościach służbowych od dnia [...] września 2007 r. na okres 3 miesięcy, a następnie w oparciu o art. 43 ust. 3 cyt. ustawy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] z dniem [...] grudnia 2007 r. przedłużył okres zawieszenia go w czynnościach służbowych do czasu ukończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Dyrektor [...] Komendy Głównej Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wszczął przeciwko M.K. postępowanie dyscyplinarne, które postanowieniem Dyrektora [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zostało zawieszone do czasu zakończenia toczącego się w sprawie wyżej wymienionego funkcjonariusza postępowania karnego. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej, zwolnił M.K. ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu rozkazu personalnego powołał się na przedstawiony wyżej stan faktyczny, wskazując, że w stosunku do wyżej wymienionego funkcjonariusza wszczęto postępowanie karne o popełnienie przestępstw wyczerpujących dyspozycję z art. 202 § 3 K.k. w zw. z art. 12 K.k., art. 231 § 2 K.k. oraz art. 271 § 1 i 3 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. Podał, iż Sąd Rejonowy [...] pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował, że postępowanie sądowe dotyczące M.K. toczy się nadal. Podkreślił, że charakter czynów ściganych z oskarżenia publicznego zarzucanych wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi jest rażąco sprzeczny z interesem formacji, jaką jest Straż Graniczna. W tej sytuacji wydanie decyzji o zwolnieniu go ze służby było zasadne. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem odwołania M.K. do Ministra Spraw Wewnętrznych, w którym podniósł, że Komendant Główny Straży Granicznej nie posiada aktualnego oryginału aktu oskarżenia wydanego w jego sprawie w dniu [...] listopada 2008 r., w którym podano przepisy prawa materialnego określające zarzucane mu czyny i nie ma wśród nich art. 202 K.k. Zostały w nim powołane jedynie art. 228 K.k., art. 231 K.k. i art. 271 K.k. W ocenie odwołującego zaskarżony rozkaz personalny został zatem wydany na podstawie fałszywych i nieaktualnych danych. Ponadto wyjaśnił, iż z posiadanej przez niego wiedzy wynika, że prowadzone w jego sprawie postępowanie karne zostanie zakończone najprawdopodobniej na najbliższej rozprawie wyznaczonej na dzień [...] stycznia 2012 r. Wskazał również na funkcjonującą w systemie prawa karnego zasadę domniemania niewinności i stwierdził, że sankcja w postaci zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej z uwagi na toczące się postępowanie karne, w którym nie uznano go jeszcze winnym popełnienia zarzucanych mu czynów jest niesprawiedliwa. Dodatkowo powołał się dokonania zawodowe i umiejętności eksperta w zakresie [...], które w jego ocenie są bardzo cenne dla służby w Straży Granicznej. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia M.K. ze służby w Straży Granicznej i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień [...] lutego 2012 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 i ust.3 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Jeżeli okres tymczasowego aresztowania jest dłuższy niż 3 miesiące, zawieszenie ulega z mocy prawa przedłużeniu do czasu zakończenia tymczasowego aresztowania. W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Wskazał, że mając na uwadze fakt, iż wobec wyżej wymienionego funkcjonariusza zostało wszczęte postępowanie karne dotyczące zarzutu popełnienia czynów o charakterze umyślnym, ściganych z oskarżenia publicznego, zasadnym było zastosowanie wobec niego zawieszenia w czynnościach służbowych, a następnie jego przedłużenie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na treść art. 45 ust. 2 pkt 12 ustawy o Straży Granicznej i zaznaczył, że dla jego zastosowania konieczne jest spełnienie przesłanki upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz dalsze występowanie jego przyczyn. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, gdyż od dnia zawieszenia M.K. w czynnościach służbowych upłynęło już 12 miesięcy, a postępowanie karne przed sądem nie zostało zakończone. Dodatkowo wyjaśnił, że Komendant Główny Straży Granicznej jest uprawniony do podejmowania decyzji w sprawach dotyczących podległego mu zespołu osobowego, w tym kształtowania jego składu, biorąc pod uwagę interes służby. Mając na uwadze rodzaj czynów, których popełnienie zarzucono M.K., wykonującemu zadania związane z [...], stwierdził, że stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionego funkcjonariusza ze służby jest zasadne. Uznał, że zarzucone wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi [...], w sposób niebudzący wątpliwości rzutuje na wiarygodność jego dalszej aktywności w tym zakresie, zaś zasada domniemania niewinności nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, gdyż ustawodawca, kreując przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, przewidział możliwość zastosowania sankcji w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jeżeli m.in. nie ustały przyczyny jego zawieszenia w czynnościach służbowych, wśród których jest także toczące się postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że Komendantowi Głównemu Straży Granicznej znana była treść aktu oskarżenia i zarzucanych funkcjonariuszowi czynów, informacja dotycząca tej kwestii znajduje się bowiem w aktach sprawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podał, że postępowanie karne wobec jego osoby toczy się od 2008 r. Jest on oskarżony o [...] i według prokuratury wyczerpuje to znamiona czynów zawartych w art. 228 § 1 K.k., art. 231 § 1 K.k. w zw. z art. 271 § 1 K.k., zaś jedynym świadkiem oskarżenia była [...], która była z nim skonfliktowana, a ponadto leczyła się [...] i odwoływała swoje zeznania na sali sądowej. Podkreślił, że wszyscy świadkowie zeznawali na jego korzyść, a jedynym dowodem w sprawie była opinia pierwszego biegłego, tj. osoby, która nigdy nie widziała na własne oczy [...], która została zakwestionowana, a nowa opinia kolejnego biegłego całkowicie oczyszcza go z zarzutu [...]. Wskazał, że przez [...] przebywał w areszcie i jego dobre imię w środowisku zarówno Straży Granicznej, jak i ekspertów w zakresie [...], zostało całkowicie i nieodwołalnie utracone, gdyż zawód [...] jest zawodem zaufania społecznego. Zdaniem skarżącego działania prokuratury były niewłaściwe i naraziły go również na szykany ze strony sąsiadów, a po ewentualnym uniewinnieniu, jedyną szansą dla niego i rodziny, jest pozostanie dalej w służbie i ewentualne przeniesienie do innej miejscowości. Ponadto skarżący podał, że aktualnie jest bezrobotny, nie ma ubezpieczenia zdrowotnego, leczy się na [...]. Stwierdził również, iż jest dla niego niezrozumiałym wydanie przez organ decyzji o zwolnieniu go ze służby dopiero po upływie 4 lat zawieszenia w czynnościach służbowych (dotkliwego finansowo, psychicznie, ograniczającego jego prawa do zatrudnienia na etacie w innych miejscach, zdobywania dochodów i opłacania większych składek emerytalnych), a nie po roku, skoro w sprawie nic się nie zmieniło. Podkreślił, iż uczyniono to pod koniec toczącej się przed sądem sprawy karnej mimo, że okres zawieszenia go określono - do czasu zakończenia sprawy karnej. Skarżący ponownie zarzucił, że organ nie posiada aktualnego oryginału aktu oskarżenia wydanego przez Prokuraturę Rejonową [...] z dnia [...] listopada 2008 r. i skierowanego do Sądu Rejonowego [...], gdzie nie oskarżono go o czyn z art. 202 K..k., stąd też rozkaz personalny organu pierwszej instancji został wydany w oparciu o fałszywe i nieaktualne dane. Dodatkowo podał, że w sprawie dyscyplinarnej nie zebrano żadnych nowych dowodów, a dzień 17 kwietnia 2012 r. będzie prawdopodobnie jednym z ostatnich dni rozprawy przed sądem. Wskazał, że do tego czasu nie świadczono w zasadzie przeciwko niemu i niezrozumiałe jest ocenianie jego czynu przez organ i przypisywanie mu winy. Ponadto, według jego wiedzy, w Wydziale [...] od co najmniej 6 lat jest wakat na stanowisku [...]. Trudno zatem uznać, że interes społeczny uzasadnia podjęcie wobec niego zaskarżonej decyzji, zaś on sam przez 7 lat pełnił nienaganną służbę oraz uzupełniał swą wiedzę, za co był wielokrotnie wyróżniany oraz odznaczany. Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, stosownie do treści art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżącego zawieszono w czynnościach służbowych od dnia [...] września 2007 r. do czasu ukończenia postępowania karnego, które trwa nadal. Organ zasadnie uznał, że przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, aby można było zwolnić skarżącego ze służby. Zauważył, że użyte w tym przepisie sformułowanie "można zwolnić", wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Organ rozstrzygając taką sprawę winien mieć zatem na uwadze słuszny interes skarżącego oraz uwzględnić interes społeczny – co w przypadku uznania administracyjnego ma zasadnicze znaczenie – winien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Powinnością organu jest szczegółowe zbadanie oraz rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, przede wszystkim wskazywanych przez stronę. Organ podejmując decyzję uznaniową jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), jest również zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie organ z jednej strony dokonał prawidłowej analizy przepisu prawa materialnego, wskazując, że upłynął zarówno okres 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, jak i nie ustały przyczyny zawieszenia (toczące się nadal postępowanie karne), to jednak z drugiej strony nie przestrzegał wskazanych powyżej reguł procesowych i nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w sposób należyty. Dla zastosowania art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, nie mają bowiem znaczenia okoliczności faktyczne ustalane w postępowaniu karnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1589/10). Tymczasem w niniejszej sprawie organ, powołując się na zarzuty przedstawione skarżącemu w postępowaniu karnym, wyprowadził wniosek o jego nieprzydatności do służby z tego powodu oraz uznał je jako zasadniczy i jedyny argument do zastosowania powyższego przepisu, a w konsekwencji do zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że uprawnienie organu wynikające z tego przepisu winno sprowadzać się do ustalenia nie tyle charakteru czynów zarzucanych skarżącemu w postępowaniu karnym, lecz co do ustalenia, czy np. przedłużający się okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych i niemożność świadczenia przez niego służby, wpływa ewentualnie negatywnie na wykonywanie ustawowych zadań stojących przed daną jednostką organizacyjną Straży Granicznej. W tym zakresie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zajął żadnego stanowiska. Uprawnienie organu do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej nie może przesądzać o jego winie i w konsekwencji służyć do wykazania w ten sposób interesu społecznego. W pojęciu interesu społecznego powinna mieścić się argumentacja wskazująca możliwości pełnego wykorzystania w Straży Granicznej przyznanych etatów w zestawieniu z nałożonymi obowiązkami zawarta w uzasadnieniu decyzji. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób bardzo szczegółowy podjął się oceny charakteru zarzucanych skarżącemu w postępowaniu karnym czynów, co miało zasadnicze znaczenie w zwolnieniu go ze służby, poprzez zakwalifikowanie tej okoliczności do pojęcia interesu społecznego, to dokonał tego z naruszeniem zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, że jest mu znana, podobnie jak organowi pierwszej instancji, treść aktu oskarżenia i zarzucanych w nim czynów. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wprawdzie Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...] przedstawił skarżącemu zarzut popełnienia czynów wyczerpujących dyspozycję art. 202 § 3 K.k. w zw. z art. 12 K.k., art. 231 § 2 K.k. oraz art. 271 § 1 i 3 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k., to jednak w piśmie Prokuratury Okręgowej [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (k. 29 – 30) podano, że w akcie oskarżenia skierowanym do Sądu nie zarzucono skarżącemu popełnienia czynów z art. 202 § 3 K.k. w zw. z art. 12 K.k. i z art. 231 § 2 K.k. oraz z art. 271 § 3 K.k. Niezależnie od powyższego, dając prymat interesowi społecznemu i to w sposób błędnie sformułowany, co już wyżej wykazano, nie zestawiono tego w należytym stopniu ze słusznym interesem skarżącego. Organ oceniając argumentację skarżącego w sposób bardzo ogólnikowy odniósł się do powyższej kwestii. Stwierdził jedynie, iż bez znaczenia pozostaje okoliczność związana z jego kwalifikacjami. Nie podał jednak dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie kwalifikacje skarżącego są bez znaczenia (i to nie tylko zawodowe), ale również w jakikolwiek sposób nie odniósł się do innych podniesionych przez skarżącego okoliczności związanych z jego sytuacją osobistą, rodzinną i zdrowotną. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, winien uwzględnić powyższe rozważania, eliminując stwierdzone uchybienia i na nowo dokonać subsumcji stanu faktycznego pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej i jego uznaniowy charakter. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. art. 107 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym stwierdzeniu, że organ winien w uzasadnieniu decyzji w sposób inny, niż tego dokonał, określić na czym polega interes społeczny i słuszny interes strony, podczas gdy obowiązek wskazany w tym przepisie został wykonany w sposób wyczerpujący; - art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, iż organ zastosował powyższy przepis z naruszeniem prawa, podczas gdy analiza jego brzmienia prowadzi do wniosku, że zaistniały wszystkie przesłanki w nim wskazane; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż zaszły podstawy do uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wskutek naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 K.p.a., wymagane dla decyzji administracyjnej. Określono w niej podstawę prawną, którą w uzasadnieniu precyzyjnie wyjaśniono, wskazując na ujawnione w toku postępowania fakty i dowody, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał oceny legalności i prawidłowości decyzji, lecz podjął polemikę z dokonanymi przez organ ustaleniami i w sposób dowolny dokonał wykładni nie obowiązujących przepisów prawa, lecz treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż wprawdzie nie kwestionuje uprawnienia Sądu do dokonania swobodnej oceny dowodów oraz wydawania wyroków w sposób niezawisły, to jednak zauważył, że swoboda ta nie może oznaczać nieuzasadnionej dowolności oceny, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z konstrukcji art. 45 ust.2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej wynika, że wystąpienie przesłanki w postaci trwającego 12 miesięcy okresu zawieszenia w czynnościach służbowych – o ile przyczyny tego zawieszenia nie ustały – stwarza organowi możliwość wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż kognicja sądu w tego typu sprawach jest ograniczona do zbadania, czy zaistniała przesłanka opisana w przepisie stanowiącym podstawę materialnoprawną zwolnienia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 242/12). Ponadto wskazana podstawa zwolnienia ze służby ma charakter jedynie częściowo uznaniowy, gdyż z jednej strony decyzję co do zwolnienia funkcjonariusza ustawodawca pozostawia właściwym organom Straży Granicznej, lecz jednocześnie wskazuje przesłanki, które musza być spełnione, aby organ mógł podjąć rozważania w tym przedmiocie (wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1610/10; wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 796/12; z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 578/10). W sprawie jest niesporne, iż w dacie wydawania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji postępowanie karne, stanowiące podstawę zawieszenia M.K. w czynnościach służbowych, nadal się toczyło oraz że zarzuty postawione mu w postępowaniu przygotowawczym, jak i wskazane w akcie oskarżenia, pozostają w związku z wykonywaniem zadań w Straży Granicznej. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych fakt, że kwalifikacja prawna podana w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów nie jest identyczna do wskazanej w akcie oskarżenia jest bez znaczenia, gdyż czyny wymienione w akcie oskarżenia stanowią przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a zatem przesłanka zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych pozostaje aktualna. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonując analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób zgodzić się również z argumentacją zarzucającą organowi niewystarczające uwzględnienie interesu strony. Zauważyć bowiem należy, iż zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło dopiero w dniu [...] lutego 2012 r. mimo, że okres 12 miesięcy zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynął już w dniu [...] października 2008 r. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że organ nie wziął pod uwagę interesu skarżącego, gdyż był on uwzględniany przez cały czas trwania postępowania, przełożeni mieli bowiem nadzieję, że postawione mu zarzuty w postępowaniu karnym nie zostaną potwierdzone i odwlekali datę podjęcia definitywnego rozstrzygnięcia. Uznali jednak, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie jest zgodne z celami i zadaniami tej formacji. Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej niezrozumiałym jest zarzut Sądu pierwszej instancji, że organ przesądził o winie skarżącego. Wskazanie dokumentów oraz ujawnionych w nich informacji dotyczących postępowania karnego służyło jedynie wykonaniu przez organ ustawowego obowiązku tj. wykazaniu, że przesłanka zawieszenia skarżącego pozostawała aktualna w dacie wydawania decyzji o zwolnieniu go ze służby w Straży Granicznej. M.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię oraz art.107 § 3 K.p.a. sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który wprawdzie uznał, że przesłanki określone w pierwszym z powołanych przepisów zostały spełnione, to jednak stwierdził, że brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznaniowej rozważań w przedmiocie relacji pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony i powołanie się wyłącznie na zarzuty przedstawione skarżącemu w postępowaniu karnym stanowiło naruszenie wyżej wymienionego przepisu będącego podstawą zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej i winno skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazać należy, iż zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja zawarta w tym przepisie oznacza, że ustawodawca funkcjonariuszom zawieszonym w czynnościach służbowych zapewnił ochronę przed zwolnieniem ze służby, jednocześnie określając, że przyznane gwarancje mają charakter czasowy i maksymalnie obejmują okres 12 miesięcy zawieszenia. Przed upływem tego okresu zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby w tej formacji nie jest zatem dopuszczalne. Po upływie tego okresu organ Straży Granicznej uzyskuje możliwość zwolnienia ze służby zawieszonego funkcjonariusza, przy czym jednocześnie jest zobowiązany do ustalenia, czy nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Okoliczność, że postępowanie karne nie zostało zakończone, nie wpływa na możliwość wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, jeśli upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego nie uniemożliwia wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie jest bowiem okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz jest objęty ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu prawomocnego zakończenia jego sprawy w postępowaniu karnym. Samo zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych pełni rolę podobną do roli środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym. Możliwość przedłużenia okresu zawieszenia, realizowanego w trybie administracyjnym, ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego funkcjonariuszowi czynu. Podobieństwo instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym wskazuje, że specyfika tego rodzaju spraw ogranicza zakres postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sam fakt toczącego się postępowania karnego z zarzutem popełnienia przez funkcjonariusza przestępstwa, bez względu na jego wynik, może determinować rozstrzygnięcie organu Straży Granicznej o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, czego następstwem, w przypadku niezakończenia postępowania karnego w okresie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, może być decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W świetle cyt. art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego ("można zwolnić"). Pozostaje ona pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem decyzji, a nie celowość jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji przez Sąd polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wyżej podano , regulacja przewidziana w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej przewiduje podjęcie rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w ramach uznania administracyjnego. Przy czym sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych ze służby w Straży Granicznej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181 wyraził pogląd, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest trudne, gdyż opiera się na elementach ocennych. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w sprawie jest niesporne, że M.K. został zawieszony w czynnościach służbowych z uwagi na postawienie mu przez prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] zarzutu popełnienia czynów wyczerpujących dyspozycję art. 202 § 3 w zw. z art. 12 Kodeksu karnego, art. 231 § 2 K.k. oraz art. 271 § 1 i w zw. z art. 11 § 2 K.k. (w akcie oskarżenia zarzuty dotyczyły popełnienia czynów z art. 228 § 1, art. 231 § 1 i art. 271 § 1 K.k., na co skarżący zwracał uwagę zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i skardze do Sądu pierwszej instancji, jednak nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy). W dniu wydawania przez organ Straży Granicznej rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby 12-miesięczny okres zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynął i nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia, gdyż toczące się przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało prawomocnie zakończone. Oceniając we wskazanych kategoriach rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia M.K. ze służby, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, błędnie jednak stwierdził, że organom orzekającym w niniejszej sprawie można zarzucić przekroczenie granic uznania administracyjnego, poprzez nieprzestrzeganie reguł postępowania administracyjnego i nieuzasadnienie w sposób wystarczający faktu, iż przedłużający się okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych i niemożność świadczenia przez niego służby, wpływa negatywnie na wykonywanie ustawowych zadań stojących przed jednostką organizacyjną Straży Granicznej, w której pełnił służbę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie fakt niewykazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wpływu nieobecności skarżącego, z punktu widzenia przesłanki interesu społecznego, na dezorganizację działania jednostki w której pełnił on służbę i relacji z interesem skarżącego jako strony nie miała wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie długotrwała nieobecność skarżącego w służbie (zawieszonego w czynnościach służbowych przez okres ponad 4 lat) miała wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania jednostki Straży Granicznej, w której uprzednio pełnił on służbę. Z jednej strony skutkowała ona zablokowaniem etatu i brakiem możliwości zatrudnienia na jego miejsce innego funkcjonariusza, z drugiej strony stwarzała konieczność zapewnienia przez jednostkę tej formacji prawidłowej realizacji zadań, poprzez zobowiązanie funkcjonariuszy (dla których stanowiło to dodatkowe obciążenie), do wykonywania przez długi czas czynności skarżącego. Interes społeczny przejawiał się zatem w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Interes skarżącego przejawiał się w chęci pozostawania nadal w służbie, uwzględnieniu posiadanych kwalifikacji, sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Zauważyć należy, iż dobro Straży Granicznej i konieczność zapewnienia możliwości sprawnego realizowania powierzonych jej zadań wymagają, aby w gronie funkcjonariuszy znajdowały się osoby wolne od podejrzeń popełnienia przestępstw, zwłaszcza związanych z pełnioną służbą. Z tego względu interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę nad potrzebą zapewnienia autorytetu Państwa, które realizuje Straż Graniczna. W związku z powyższym, w tej sprawie organ był uprawniony do uznania, że dalsze pozostawanie w służbie skarżącego zawieszonego w czynnościach służbowych i fakt niezakończenia toczącego się w stosunku do niego postępowania karnego, uprawniają do skorzystania z możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. W konsekwencji stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania, zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przepisu postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut jego naruszenia można bowiem podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednim konkretnym przepisem prawa materialnego, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji, kierując się błędnym rozumieniem wskazanego przepisu prawa materialnego, naruszył ten przepis i uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji, a w sprawie brak jest naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.