I OSK 1534/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 183/11 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Z. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie kwotę 423 (czterysta dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 183/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] września 2010 r. nr [...] i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz strony skarżącej Z. W. kwotę 486,-zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] września 2010 r. orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 17.554,50 zł należnej Gminie Miastu Koszalin od Z. W. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem podziału geodezyjnego działki nr [...] o powierzchni 0,9000 ha położonej w K. przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji Z. W. wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, naruszenie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: u.g.n. – przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 105 § 1 kpa przez jego niezastosowanie. Zarzuciła przede wszystkim, iż uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (zmieniona w 2001 r.) nie obowiązywała w okresie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, albowiem została uchwalona na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., którego nie ma już w obowiązującej ustawie, bo zastąpił go art. 98a. Ponadto wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 98 ust. 4 za niezgodny z Konstytucją RP, bo naruszał on wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wydana zatem na podstawie niekonstytucyjnego art. 98 ust. 4 uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie – w ocenie odwołującej się – jest wadliwa i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć w sprawach dotyczących opłaty adiacenckiej. Odwołująca się zakwestionowała także sposób wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego wartości działki przed i po podziale. Organ pierwszej instancji, przekazując odwołanie do Kolegium, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o utrzymanie jej w mocy. Nie znalazł bowiem podstaw do jej zmiany bądź uchylenia we własnym zakresie w trybie art. 132 kpa. Pismem z dnia 30 września 2010 r. organ I instancji wystąpił jednocześnie do rzeczoznawcy majątkowego, E. S., o ustosunkowanie się do zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącą w jej odwołaniu. W odpowiedzi E. S. sporządziła nowy skorygowany operat szacunkowy z dnia [...] października 2010 r., który przez organ pierwszej instancji został dostarczony do Kolegium w dniu 25 października 2010 r. O powyższej okoliczności Kolegium poinformowało Z. W. wyznaczając jednocześnie termin do zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag. Po rozpatrzeniu odwołania Z. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia 8 grudnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej i ustaliło opłatę adiacencką w wysokości 16.200,00 zł. Zdaniem Kolegium odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich powodów w nim wskazanych. Ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe, gdy wartość nieruchomości ulega wzrostowi także w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości. Stanowi o tym art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencka z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1 a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podział działki nr [...] o powierzchni 0,9000 ha w obrębie ewidencyjnym nr [...] w K. przy ul. [...] nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości i zatwierdzony został decyzją Prezydenta Miasta Koszalin z dnia [...] kwietnia 2010 r. Decyzja o podziale stała się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska w Koszalinie uchwałą nr [...] z dnia 28 kwietnia 2000 r., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441) i uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 963) ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących niekonstytucyjności art. 98 ust. 4 u.g.n., na podstawie którego uchwalone zostały przedmiotowe uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie, Kolegium uznało je za nietrafne. Odniesienie argumentacji zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/2006 do obecnego art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami może prowadzić do wniosku, że przepis ten jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji z tych samych względów, z których sprzeczny z ustawą zasadniczą był art. 98 ust. 4 tej samej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. Jednakże niekonstytucyjność art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkowała przeniesieniem zmienionej treści tego przepisu do art. 98a ustawy. Zmiana polegała jedynie na tym, że na gruncie nowej regulacji organ gminy nie ma już swobody w określeniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej, lecz związany jest uchwałą rady gminy określającą wysokość stawki dokładnie, nie zaś przez wskazanie stawki maksymalnej. Oznacza to, że warunkiem naliczania opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości jest podjęcie przez radę gminy w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwały określającej stawkę opłaty. Kolegium zaznaczyło, że nawet uchwały podjęte do [...] września 2004 r. w trybie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przed dniem kiedy przestał obowiązywać przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami również zachowują swoją aktualność. Ponadto – co szczególnie istotne – wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej przewidziana w uchwale Rady Miejskiej w Koszalinie (15%) nie przekracza maksymalnej dopuszczalnej stawki określonej w art. 98a ust. 1 u.g.n. Z przepisów art. 98a ust. 1 ustawy wynika ponadto, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Warunek ten został spełniony, albowiem decyzja podziałowa stała się ostateczna w kwietniu 2010 r. Podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy E. S. ustaliła w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2010 r., że wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem wynosiła 558.000,00 zł., natomiast po podziale kwotę 675.030,00 zł. Różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi zatem kwotę 117.030,00 zł. Od tej wartości została naliczona opłata adiacencką w kwocie 17.554,50 zł. przy zastosowaniu stawki 15% wzrostu wartości nieruchomości. W odwołaniu Z. W. zakwestionowała sposób wyceny. Zarzuciła, że rzeczoznawca oparła się na nierzetelnych danych co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale. Wyceniając wartość działki przed podziałem rzeczoznawca przyjęła do porównania cenę działek rolnych, nie uwzględniając, że dzielona działka była działką budowlaną. Tym samym znacznie zaniżona została wartość działki przed podziałem. Ceny nieruchomości rolnych są bowiem niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo. W odpowiedzi na zarzuty Z. W., rzeczoznawca majątkowy skorygowała dotychczasowy operat szacunkowy. W poprawionym operacie szacunkowym z dnia [...] października 2010 r. ustaliła, że wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem wynosiła 603.000,00 zł., natomiast po podziale kwotę 711.000,00 zł. Różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi zatem kwotę 108.000,00 zł. Od tej wartości Kolegium naliczyło opłatę adiacencką w kwocie 16.200,00 zł przy zastosowaniu stawki 15% wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium poprawiony operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia opisane wyżej kryteria poprawnej wyceny. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Z. W., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na: - naruszeniu art. 105 § 1 kpa przez jego niezastosowanie, - naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, obrazie przepisów postępowania mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy -art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, 2) prawa materialnego polegające na: a) błędnej wykładni art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego zastosowanie, b) przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia błędnej wyceny nieruchomości, niezgodnej z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r. uznał, że trafnie organy obu instancji poczyniły wskazując w podstawie prawnej swych decyzji obowiązujący w dniu orzekania art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak równocześnie, za uzasadnione organy uznały oparcie swych rozstrzygnięć na uchwale Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...] zmienionej uchwałami w 2001 r. z dnia [...] kwietnia 2001 r. i z dnia [...] września 2001 r. podjętymi na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n. – przepisie nieobowiązującym od dnia 22 września 2004 r. Z tą bowiem datą weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Zgodnie z art. 1 pkt 61 ustawy nowelizującej, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem 22 września 2004 r., otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto dotychczasowy jego ust. 4. Co prawda jednocześnie dodany został do ustawy art. 98a ust. 1 (poprzez art. 1 pkt 62 ustawy nowelizującej), stanowiący, że: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości", tym niemniej dotychczas obowiązujący art. 98 ust. 4 przestał funkcjonować w porządku prawnym. Nie zmienia tego stanu rzeczy fakt, że uprzednie umocowanie dla rad gmin do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej zostało co do zasady zachowane i znalazło odzwierciedlenie w nowo utworzonej jednostce redakcyjnej - w art. 98a ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu pierwszej instancji, sposób wprowadzenia zmian do ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodował, że wydane w oparciu o art. 98 ust. 4 uchwały rad gmin utraciły swój byt prawny, bowiem przestał obowiązywać przepis upoważniający je do ich stanowienia. Zauważyć należy, że w opisanej wyżej ustawie zmieniającej nie zawarto jakiegokolwiek przepisu, który odnosiłby się do losu uchwał rad gmin w przedmiocie wysokości stawki opłaty adiacenckiej wydanych na podstawie art. 98 ust. 4. Świadom tego problemu prawodawca, na etapie tworzenia nowelizacji, mógł skorzystać z regulacji, którą przewiduje § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100,.poz. 908). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, utrzymanie w mocy aktu wykonawczego, za jaki należy tu uznać uchwałę rady gminy ustalającą wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wydaną na mocy art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po zmianie przepisu upoważniającego, mogło wynikać jedynie z przepisu przejściowego zawartego w ustawie zmieniającej. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu Kolegium, prezentowanego także w części orzecznictwa, że usunięcie z art. 98 ust. 4 zawierającego dotychczasową treść normatywną o kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wprowadzenie tego upoważnienia poprzez art. 98a ust. 1 ustawy, było jedynie "przeniesieniem" delegacji dla rad gmin, nie mającym znaczenia dla bytu prawnego uchwał w tym przedmiocie wydanych na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1036/09, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 832/09). Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że obowiązującym przepisom prawa nie jest znana procedura zachowania ważności (mocy prawnej) aktów podustawowych wydanych w oparciu o dotychczasowy, nieobowiązujący przepis będący upoważnieniem do ich ustanowienia w związku z ich "przeniesieniem" do innej jednostki redakcyjnej lub innej ustawy, bez wyraźnego przepisu o charakterze przejściowym. W będącej przedmiotem rozważań sytuacji nie można stosować analogii do bytu prawnego decyzji, w której nawet błędne przywołanie podstawy prawnej nie stanowi o jej bezprawności, jeżeli podstawa prawna wydania decyzji istnieje. O ile bowiem można w określonych sytuacjach zaakceptować uchybienia organów stosujących prawo przy formułowaniu decyzji administracyjnych, o tyle nie powinno być dopuszczalne "poszukiwanie" innej, nowej podstawy prawnej dla aktu wykonawczego, wydanego uprzednio w oparciu o usunięty przepis ustawy. Takie działanie, stojące wbrew zasadzie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz wbrew regułom wynikającym z Zasad techniki prawodawczej, skutkować musiałoby każdorazowym badaniu przez obywateli, czy i w jakim zakresie akt wykonawczy do ustawy wydany na podstawie usuniętego przepisu delegacyjnego (rozporządzenie, uchwała) może mieć jeszcze zastosowanie, w jakim zakresie i czy jest zgodny z nowymi rozwiązaniami ustawy, pomimo, że prawodawca wprowadzając zmiany do ustawy nie wypowiedział się w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dodatkowym argumentem uzasadniającym uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2001 r., zmienionej następnie uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] września 2001 r. utraciła moc obowiązującą jest wydanie jej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Ponadto Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 533/10, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o wadliwości art. 98 ust. 4 u.g.n. swoimi skutkami wpłynął na wydane na podstawie tego przepisu akty wykonawcze (uchwały), prowadząc do pozbawienia ich mocy obowiązującej. Odmienne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z 6 maja 2009 r., sygn. I OSK 692/08 i z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1378/09, uznając, że uchwały wydane na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego, pozostały w obrocie prawnym, a ich eliminacja mogła nastąpić dopiero po wszczęciu stosownego postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można zaaprobować stanowiska, że w przypadku wyeliminowania z porządku prawnego przepisu upoważniającego z powodu jego niezgodności z Konstytucją, możliwe jest dalsze obowiązywanie przepisów wykonawczych (rozporządzeń, uchwał) wydanych na podstawie tego przepisu, poprzez odwoływanie się i analizowanie zgodności z intencjami Trybunału Konstytucyjnego innych, nowych przepisów delegacyjnych. A zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie wskazujące na obowiązywanie zmieniającej uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] września 2001 r., Nr [...] jest niezgodne z prawem (podob. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Sz 103/10). Skoro zaskarżona decyzja, ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została wydana w oparciu o nieobowiązującą uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie, to oznacza, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że uchybienie to nie miało postaci rażącego naruszenia art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Dokonanie bowiem ustaleń w zakresie obowiązywania poszczególnych norm prawnych w czasie oraz konieczność ich interpretacji w kontekście orzecznictwa i piśmiennictwa, nie pozwala na uznanie oczywistości naruszenia przez organ stosowanych przepisów prawa. W tym stanie sprawy sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezprzedmiotowe stało się ustosunkowanie do proceduralnych zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym dotyczących operatu szacunkowego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 26 maja 2011 r. I SA/Sz 183/11 wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98 a ust. 1 w związku z art. 98 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., polegającą na przyjęciu, że na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i uchyleniu z dniem 22 września 2004 r. przepisu art. 98 ust. 4 u.g.n., przestała także obowiązywać i utraciła swój byt prawny uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441), uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 963) przez co brak było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy nadanie z dniem 22 września 2004 r. nowego brzmienia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dodaniu art. 98 a nie skutkowało utratą mocy obowiązującej przez uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2000 r. - naruszenie przepisów postępowania, przy czym naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zastosowanie normy tych przepisów i uwzględnienie skargi pod błędnym zarzutem przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa materialnego art. 98 a ust. 1 ust. 1a u.g.n., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można twierdzić, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, że uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie nie obowiązywała w dniu uzyskania waloru ostateczności decyzji Prezydenta Miasta Koszalin z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należących do Z. W., gdyż z chwilą, kiedy przestał obowiązywać przepis upoważniający do jej stanowienia, utraciła ona swój byt prawny. Kolegium powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 18 maja 2010 r., sygn. I OSK 1036/09, wyrok z 12 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1378/09, wyrok z 6 maja 2009 r., sygn. I OSK 692/08, wyrok z dnia 15 marca 2010 r., I OSK 738/090) podzieliło pogląd wyrażony w tych wyrokach, że uchwały wydane na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n. pozostały w obrocie prawnym, a ich eliminacja może nastąpić dopiero po wszczęciu stosownego postępowania, pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06. Ponadto Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym sąd stwierdził, ze podmiot może ponosić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pod warunkiem, że uchwała rady gminy ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Nowelizacja art. 98 a u.g.n. nie spowodowała nawet utraty mocy obowiązującej uchwał rad ustalających stawki procentowe w wysokości 50 % różnicy wartości, bowiem nie następuje to automatycznie ani też nie przewidziały tego przepisy przejściowe ustawy z 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W ocenie autora skargi kasacyjnej niezasadne jest twierdzenie, że uchwała w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, podjęta w oparciu o przepis art. 98 ust. 4 ustawy, czyli o przepis, który na dzień wydania kwestionowanej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej już nie obowiązywał, nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Stanowisko takie jest tym bardziej słuszne i uzasadnione, że uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie określa stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości zgodnej (niższej) niż maksymalna wysokość określona aktualnie obowiązującym przepisem art. 98 a ust. 1. Możliwość ustalenia przedmiotowej opłaty wynika z treści art. 98 a ust. 1 a u.g.n. Ponadto, zdaniem kasatora, orzeczona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/2006 niezgodność art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 u.g.n. z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Kasator podniósł, że jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, reguły walidacyjne zakładają, że akt wykonawczy przestaje obowiązywać, ale jedynie wówczas, gdy przepis upoważniający do jego wydania został uchylony. W niniejszej sprawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został uchylony. Ustawą nowelizującą nadano jedynie nowe brzmienie art. 98, w którym upoważnienia dla rady gminy do wydania odpowiedniej uchwały już nie było. Upoważnienie to znalazło się natomiast w nowowprowadzonym przepisie art. 98 a ust. 1. Treść upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej pozostała praktycznie niezmieniona. A skoro tak, to w sytuacji zgodności uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie, podjętej przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, z upoważnieniem obowiązującym po nowelizacji, uchwała obowiązywała w dacie uzyskania waloru ostateczności decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości. W ocenie kasatora, ustalenie opłaty adiacenckiej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, nastąpiło w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Reasumując, autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06 nie miał wpływu na byt prawny uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...], zmienionej uchwałą z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] i uchwałą z dnia [...] września 2001 r. nr [...], i w dacie, w której decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, ta uchwała obowiązywała, to opłatę adiacencką należało ustalić według przyjętego w tej uchwale wskaźnika procentowego wzrostu wartości nieruchomości, przy zastosowaniu art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być usprawiedliwiony. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. nie doprowadził do pozbawienia mocy obowiązującej aktów wykonawczych (uchwał) wydanych na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie przepisów prawa materialnego doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., gdyż nie było podstaw do uchylenia decyzji, a skarga powinna zostać oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a. W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, w szczególności to, że główny nacisk został położony na zarzut naruszenia prawa materialnego, którego skutkiem ma być – według kasatora – naruszenie przepisów postępowania oraz że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie kwestionują ustaleń faktycznych, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie. Naruszenia prawa materialnego kasator upatruje w tym, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 98 a ust. 1 w związku z art. 98 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., polegającej na przyjęciu, że na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i uchyleniu z dniem 22 września 2004 r. art. 98 ust. 4 u.g.n., przestała także obowiązywać uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmieniona następnie dwoma uchwałami z 2001 r. (uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. i uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2001 r.), przez co brak było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy nadanie z dniem 22 września 2004 r. nowego brzmienia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dodaniu art. 98 a nie skutkowało utratą mocy obowiązującej przez uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2000 r. Z zarzutem tym należy się zgodzić. W tym miejscu przypomnieć należy istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego, nie zakwestionowane w skardze kasacyjnej oraz relewantny dla sprawy stan prawny. Otóż decyzja zatwierdzająca, na wniosek właściciela nieruchomości, projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 0,9000 ha, wydana została przez Prezydenta Miasta Koszalin w dniu [...] kwietnia 2010 r. i stała się ostateczna. Ustalając wymiar opłaty adiacenckiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie przywołało w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmienioną następnie dwoma uchwałami z 2001 r., która przewidywała stawkę opłaty w wysokości 15 % wzrostu wartości nieruchomości. Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., bowiem ten przepis obowiązywał w okresie od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. w odniesieniu do zasad ustalania stawki procentowej i wymiaru opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Przewidywał on, że organ wykonawczy gminy właściwej ze względu na położenie nieruchomości może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła wartość tej nieruchomości. Jednocześnie przepis ten postanawiał, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, a przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1–3 stosuje się odpowiednio. Na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nadano nowe brzmienie art. 98 u.g.n. oraz dodano art. 98a, przenosząc materię dotychczas regulowaną przez art. 98 ust. 4 u.g.n. do art. 98a. Powyższa ustawa weszła w życie 22 września 2004 r. Następnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37) orzekł, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Na podstawie art. 1 pkt 38 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nadano nowe brzmienie art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz dodano do tego przepisu ust. 1a. Przepisy nowelizujące ustawę o gospodarce nieruchomościami weszły w życie 22 października 2007 r. Zasadniczym elementem dokonanej zmiany zasad ustalania opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości jako konsekwencji jej podziału było wprowadzenie ograniczenia górnej granicy wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej do wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości oraz wprowadzenie zasady, że dla jej ustalenia uchwała rady gminy (oraz stawka) musi obowiązywać już w dniu podziału nieruchomości. To ostatnie było konsekwencją wyroku TK. Oceniając wskazany wyżej zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, należy rozważyć wpływ zmian w u.g.n. dokonanych nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. oraz wpływ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. na obowiązywanie i stosowanie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wejście w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. spowodowało definitywną derogację ust. 4 art. 98 oraz wprowadzenie odpowiedniej regulacji w tym zakresie w art. 98a ust. 1 u.g.n. Wobec zachowania przez ustawodawcę kompetencji właściwych rad gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich oraz utrzymania zasadniczej treści podstawy materialnoprawnej podlegającej konkretyzacji w drodze uchwał (w tym w zakresie maksymalnej wysokości stawek procentowych) trzeba przyjąć, że powyższa nowelizacja nie miała wpływu zarówno na dalsze obowiązywanie, jak i na stosowanie tych uchwał, które zostały podjęte przed dniem 22 września 2004 r. Zmianie uległa bowiem jedynie numeracja przepisu kompetencyjnego, natomiast treść normy prawnej pierwotnie ustanowionej w art. 98 ust. 4 u.g.n. nie uległa zmianie i zachowana została ciągłość obowiązywania tej normy prawnej. Należy w takiej sytuacji odróżnić uchylenie przepisu od uchylenia normy prawnej, upoważniającej rady gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich. Norma prawna nie została uchylona, ani nie uległa zmianie. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., I OSK 686/10, LEX nr 898794, a także wyroki NSA: z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie I OSK 692/08; z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie I OSK 1069/08; z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie I OSK 946/09). W dalszej kolejności należy rozważyć zakres oddziaływania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. na stosowanie uchylonego z dniem 22 września 2004 r. art. 98 ust. 4 u.g.n. oraz w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, wydanych na podstawie tego zdyskwalifikowanego przez TK przepisu. Zauważyć należy, że orzeczona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 98 ust. 4 u.g.n. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza on zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, ma charakter warunkowy, w tym sensie, że pod pewnymi warunkami (które nie zostały spełnione w sprawach, w których wniesione zostały skargi konstytucyjne rozpatrywane przez TK), przepis mógłby być uznany za zgodny z konstytucją. Z uzasadnienia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że warunkiem uznania kontrolowanego przez TK przepisu za zgodny z normami konstytucyjnymi byłoby to, aby zapewniał on, iż zainteresowany podmiot poniesie opłatę adiacencką pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Warunki, od jakich Trybunał Konstytucyjny uzależnił uznanie art. 98 ust. 4 u.g.n. za zgodny z konstytucją, zostały w niniejszej sprawie spełnione. Biorąc pod uwagę treść sentencji i uzasadnienia wyroku TK, można sformułować wniosek, że od 18 kwietnia 2007 r. wyłączono możliwość dalszego stosowania jedynie określonego fragmentu treści normatywnej wynikającej z art. 98 ust. 4 u.g.n. Nie ulega jednak wątpliwości, że sama kompetencja rady gminy nie została zakwestionowana. Nie zakwestionowano również samej maksymalnej granicy stawki procentowej wymiaru opłaty (50%). Pogląd, iż wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wpłynął na dalsze obowiązywanie uchwał rad gmin, podjętych na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., znajduje potwierdzenie także w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2010, I OSK 738/09, LEX nr 707784; z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 171/10, LEX nr 745139; z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 301/10, LEX nr 745207). A ponieważ uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej przewidywała stawkę opłaty w wysokości 15 % wzrostu wartości nieruchomości, to również ustawowa zmiana maksymalnej stawki ( z 50 na 30 %), obowiązująca w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie miała żadnego wpływu na dalsze stosowanie uchwały z dnia [...] kwietnia 2000 r. Uznać zatem należy za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 98 a ust. 1 w związku z art. 98 ust. 4 u.g.n. (tego ostatniego w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.). W konsekwencji za zasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. i w odniesieniu do błędnej wykładni art. 98a ust. 1 u.g.n., jako że uchylenie w takiej sytuacji decyzji organów obydwu instancji było co najmniej przedwczesne. Przy czym zarzut ten leży traktować jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa też, że błędna wykładnia powołanych przepisów u.g.n. spowodowała, że Sąd I instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, uznając je za bezprzedmiotowe, ani nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach, jak nakazuje art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga Z. W. zarzucała bowiem, oprócz naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa), także błędną wycenę nieruchomości, niezgodną z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, do czego sąd się nie ustosunkował, z uwagi na przyjętą przez siebie wykładnię art. 98 a ust. 1 w związku z art. 98 ust. 4 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie weźmie to pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.