II SA/Gl 322/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi D. M. na czynność Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności i orzeka, że czynność ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 2 czerwca 2010 r. została zawarta umowa pomiędzy Powiatem [...] a D. M., której przedmiotem było "wykonanie pracy polegającej na założeniu ewidencji budynków i lokali wraz z modernizacją ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych oraz utworzenie mapy ewidencji gruntów i budynków w obrębach: C, H., H., L., L., O. w Gminie H.". Wynagrodzenie strony ustaliły na kwotę 359.717 zł, a D. M. zobowiązał się wykonać prace do dnia 30 listopada 2011 r. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. wydał D. M. materiały niezbędne do wykonania prac objętych umową, a po ich wykonaniu opracowanie geodezyjne w dniu 7 czerwca 2011 r. przyjęte zostało do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nr [...]). Pismem z dnia [...] r. nr [...] pracownik Starostwa Powiatowego w L., powołując się na upoważnienie Starosty, poinformował D. M., że w związku z przyjęciem do zasobu dokumentacji wykonanej w ramach pracy objętej umową z dnia 2 czerwca 2010 r. wystawiona została faktura VAT nr [...] za wydane materiały i informacje niezbędne do wykonania prac. Do pisma tego dołączona została ta faktura określająca należność na kwotę 53.652 zł brutto z terminem płatności do dnia 8 grudnia 2011 r. Pismem z dnia 29 listopada 2011 r. (doręczonym do siedziby Starostwa Powiatowego w L. w dniu 2 grudnia 2011 r.) D. M. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie bezskuteczności czynności i odstąpienia od dochodzenia zapłaty należności ujętej w fakturze z dnia [...] r. pod numerem pozycji 2 (modernizacja ewidencji gruntów – kwota 41.025 zł). Wzywający zakwestionował zasadność naliczenia tej należności jako nieobjętej umową, stwierdził, że organ usiłuje obciążyć go opłatą za jednostki, które nie zostały objęte wnioskiem o przyjęcie do zasobu geodezyjnego. W odpowiedzi na to wezwanie, udzielonej w piśmie z dnia 14 grudnia 2011 r. z upoważnienia Starosty [...], organ nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska odnośnie wysokości żądanej opłaty. Prace geodezyjne objęte umową z dnia 2 czerwca 2010 r. to modernizacja wszystkich działek i budynków w obszarze opracowania, a fakt niewykonywania ustalenia i pomiaru bezpośredniego granic nie przesądza o tym, że wykonana praca nie jest modernizacją. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Głównego Geodety Kraju z dnia 16 stycznia 2009 r. opłata winna być ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac i powinna być uzależniona od liczby działek na obszarze opracowania bez możliwości jej miarkowania. Pismo to doręczone zostało D. M. w dniu 15 grudnia 2011 r. D. M. w dniu 12 stycznia 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Starosty [...] z dnia [...] r. stanowiącą żądanie zapłaty należności objętej fakturą VAT nr [...] domagając się stwierdzenia bezskuteczności czynności i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia: - art. 6 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku Głównego Geodety Kraju, - art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie stanowiska skarżącego przedstawionego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, - art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania do organów państwa w sytuacji, gdy skarżący działając w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, po jego wykonaniu staje wobec żądania przez organ uiszczenia opłaty, która w oderwaniu od treści warunków technicznych zleconej roboty interpretuje przepisy o naliczaniu opłata za czynności geodezyjne, - § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333) poprzez naliczenie opłat niezgodnie z jego treścią i tabelą III Lp 2 załącznika nr 1 oraz pkt 9.2 postanowień dodatkowych do załącznika nr 1, - § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) przez naliczenie opłaty niezgodnie z ilością jednostek zgłaszanych do zasobu geodezyjnego. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Starosta podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, nie podzielając zarzutu o bezzasadności naliczenia opłat w kwestionowanym przez skarżącego zakresie. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2012 r. oraz na rozprawie przed Sądem poparł skargę i argumentację w niej przedstawioną podnosząc, że w analogicznych sprawach w Powiecie [...] opłaty za czynności geodezyjne są wyliczane w sposób zgodny ze stanowiskiem skarżącego. Podniósł również, że załatwienie sprawy dotyczącej obciążenia go opłatą winno było nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach wydanych w sprawach sygn. akt I OW 172/11 i sygn. akt I OW 7/11. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem jedynie przypadków określonych w tej ustawie oraz ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie są należnościami za wykonaną usługę, lecz należnościami publicznoprawnymi przez to, że mają charakter przymusowy i bezzwrotny, pobierane są przez właściwy organ administracyjny, który jednostronnie ustala wysokość tych opłat, a na wypadek ich nieuiszczenia podlegają egzekucji administracyjnej. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne mają więc charakter daniny publicznej w związku z konkretnym działaniem organu administracyjnego. Mając na względzie, że przepisy prawa dla realizacji uprawnienia organu administracyjnego do ustalenia i pobrania opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie przewidują formy decyzji lub postanowienia uznawano, że jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 533/10 – Lex nr 785802, sygn. akt I OSK 514/10 – Lex nr 617472, z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1594/10 – Lex nr 741565. Czynność taka podlega kontroli sądowej na zasadach określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z dniem 1 stycznia 2010 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), ustawodawca uregulował kwestię formy prawnej w jakiej następuje ustalenie wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z treścią art. 60 tej ustawy środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m. in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). Takimi dochodami (należnościami publicznoprawnymi), których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Opłaty za udostępnienie z właściwego ośrodka prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny danych, informacji i innych materiałów wymienionych w tym przepisie pobierane są w przez właściwego starostę (będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej), i odprowadzane na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. W stosunku do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw organami tymi są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Jak już zauważono, ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje formy, w jakiej starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) ustala i pobiera opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W tej sytuacji należy przyjąć, że z dniem 1 stycznia 2010 r., uwzględniając powołane przepisy ustawy o finansach publicznych, ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji. Taki pogląd wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/11 – http:CBOSA i z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11 – Lex nr 1120701. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika, że w związku z zawarciem w dniu 2 czerwca 2010 r. przez skarżącego i Powiat [...] umowy na wykonanie opracowania geodezyjnego, na wniosek skarżącego udostępniono mu z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. materiały geodezyjne oraz dane i informacje zgromadzone w bazach danych. Następnie Starostwo Powiatowe w L. – Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] r. wystawiło dla D. M. fakturę VAT nr [...] na kwotę 53.652 zł i fakturę tę wraz z pismem z tego dnia pracownik Starostwa Powiatowego w L. powołując się na upoważnienie Starosty doręczył skarżącemu wzywając do zapłaty za wydane z Ośrodka materiały i informacje (nr pisma [...]). W ocenie Sądu pisma tego nie można potraktować jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. z uwagi na brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (ustalenia wysokości opłaty za udostępnione dane, informacje i materiały geodezyjne), rozstrzygnięciem takim nie jest wystawienie faktury VAT tytułem "sprzedaży". Niewątpliwie zaś pismo to łącznie z załączoną do niego fakturą spełnia warunki do potraktowania jako czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym co rozważono, Starosta [...] orzekając w stanie prawnym po dniu 1 stycznia 2010 r. winien był wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty za udostępnione skarżącemu materiały geodezyjne oraz informacje i dane z bazy danych Ośrodka. Taka decyzja, po stwierdzeniu ostateczności, na wypadek nieuiszczenia opłaty jako tytuł egzekucyjny może stanowić podstawę do uruchomienia egzekucji administracyjnej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty [...] z dnia [...] r. Jednocześnie z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że czynność ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z kolei rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (257 zł), znajduje oparcie w treści art. 200 P.p.s.a. Ubocznie jedynie należy zauważyć, że przeszkody w wyrokowaniu w niniejszej sprawie nie stanowiło skierowanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niegodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji RP, sygn. akt K 30/12. Z uwagi na treść wyroku Sąd nie odniósł się bowiem do merytorycznych zarzutów skargi tak co do zasady obciążenia skarżącego opłatą w części dotyczącej "modernizacji ewidencji gruntów", jak i wysokości tej opłaty.