IV SA/Wa 1226/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji składowiska odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. siedzibą w R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2009 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2009 r., którą udzielono P. sp. z o.o.. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji - składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne [...], w gminie R. Określono termin obowiązywania pozwolenia do 31 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska wskazał, jakie akty normatywne regulują kwestie funkcjonowania składowisk. Dalej odnotował, że Marszałek Województwa [...] wyraził zgodę na zamknięcie części przedmiotowego składowiska o powierzchni 3 ha, na wysokości 170 m. n.p.m., określając jednocześnie warunki tego zamknięcia, w tym termin zaprzestania składowania odpadów na tej części obiektu (decyzją z [...] marca 2009 r.). W ocenie organu odwoławczego zarzuty sformułowane przez uczestniczące w postępowaniu na prawach strony - stowarzyszenie "E.", odnoszące się do niepoinformowania społeczeństwa o rekultywacji części obiektu są niezasadne, gdyż wymóg odnoszący się do sposobu przeprowadzenia rekultywacji składowiska odpadów jest jednym z elementów udzielanej zgody na zamknięcie składowiska lub jego części. Wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego części następuje na wniosek zarządzającego obiektem. Wyrażenie przez organ ochrony środowiska zgody na zamknięcie obiektu nie wymaga ani sporządzenia przez zarządzającego składowiskiem odpadów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ani udziału społeczeństwa w tym postępowania. Stwierdzono, że Marszałek Województwa [...] zastosował się do wyjaśnień zawartych w uprzedniej decyzji Ministra w tym przedmiocie i dokonał ustaleń powierzchni instalacji, biorąc pod uwagę powierzchnię działek ewidencyjnych (łączna powierzchnia 14,21 ha) i określając powierzchnię zajętą pod składowisko, jako 8,7 ha. Z całej powierzchni zajętej pod składowisko odpadów wyłączono powierzchnię 3 ha (część składowiska odpadów, która została zamknięta). W związku z tym określono powierzchnię eksploatowanej części obiektu na 5,7 ha (pkt II. decyzji z [...] lipca 2009 r.). W ocenie Ministra Środowiska powierzchnia obiektu, w tym jego eksploatowanej części, to priorytetowe zagadnienie, gdyż w istotny sposób wpływa na parametry techniczne instalacji, w tym jej pojemność eksploatacyjną. Przy faktycznie ustalonej - zwiększonej powierzchni obiektu i stałej wysokości - maksymalnej rzędnej składowania odpadów określonej, jako wartość 170 m. n.p.m. zwiększa się pojemność całego obiektu, w tym również pozostała pojemność eksploatacyjna. Wobec tego nie można uznać, że składowisko jest w całości wypełnione. Jednocześnie wskazano, iż zmiana powierzchni eksploatacyjnej obiektu wpływa na termin jego zamknięcia. Termin ten jest późniejszy w stosunku do uprzednio ustalonego, którego określenie wynikało z innej - mniejszej pojemności obiektu. W różnych dokumentach powstałych w różnych terminach (przed i po dokonaniu ustaleń powierzchni obiektu) terminy zamknięcia instalacji mogą być i są niespójne. Kwestia ta powinna być jednak przedmiotem korekt dokonywanych przy sporządzaniu nowych dokumentów - planów gospodarki odpadami, które będą uaktualniane na podstawie skorygowanych danych. Niespójność terminów zamknięcia składowiska pojawiająca się w dokumentach nie stanowi jednak przyczyny uzasadniającej uchylenie pozwolenia zintegrowanego. Wskazano, że organ I. instacji, udzielając pozwolenia zintegrowanego, określił parametry techniczne obiektu, w tym pozostałą do wypełnienia pojemność eksploatacyjną oraz termin obowiązywania pozwolenia (do 31 grudnia 2011 r.). Prawidłowo określono bilans masowy surowców, materiałów i energii. Zarówno w zakresie wytwarzania jak też odzysku i unieszkodliwiania wymieniono rodzaje odpadów, ich kody i ilości odpadów, które dopuszczono do wytwarzania w wyniku funkcjonowania instalacji i z procesów pomocniczych oraz wykorzystywanych do wykonania warstw izolacyjnych, budowy okrywy rekultywacyjnej, skarp, obwałowań, kształtowania korony składowiska, a także dopuszczonych do unieszkodliwiania na tym obiekcie. Techniczny opis dokonany pod tabelami odnoszącymi się do poszczególnych rodzajów odpadów dopuszczonych do poszczególnych metod odzysku i unieszkodliwiania nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Ministra Środowiska dyrektywa Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 3 s. 80 ze zm.), została transponowana do prawodawstwa krajowego w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), a w aspekcie składowiska odpadów, jako instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego mocą ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), i aktów wykonawczych. Żaden z przepisów tych aktów prawnych nie został naruszony. Odnosząc się do zarzutu o braku ustaleń kontrolnych terenów sąsiadujących ze składowiskiem odpadów zauważono, iż kwestie te nie mogą być przedmiotem ustaleń pozwolenia zintegrowanego. Zakres i sposób monitoringu składowiska odpadów został określony w stosownym akcie wykonawczym i jako wymóg wynikający z mocy prawa powinien być realizowany przez każdego zarządzającego składowiskiem odpadów, w tym również przez zarządzającego omawianym obiektem. W skardze na decyzję Stowarzyszenie "E." zarzuciło naruszenie krajowych i unijnych przepisów w zakresie wydawania pozwoleń zintegrowanych, w tym art. 208 ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdyż wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie oraz - art. 207 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zakresie wymogu spełnienia przez instalację wymagań w zakresie najlepszych dostępnych technik. W skardze zwrócono uwagę na następujące okoliczności sprawy: - w trakcie opracowywania wniosku o wydanie pozwolenia nie posiadano właściwej dokumentacji hydrogeologicznej i geologicznej miejsca składowania odpadów; wnioskodawca dostarczył organowi wydającemu pozwolenie zintegrowane informacje opracowane na podstawie niekompletnych i mało wiarygodnych materiałów, szczególnie w tej części, która posłużyła do przedstawienia wpływu ścieków z wysypiska na wody gruntowe, powierzchniowe i glebę; dotyczyło to spraw podstawowych takich jak szczegółowy opis składowiska, w tym jego parametry techniczne, które są bazą do wyliczeń wpływu instalacji na elementy środowiska, - zakwestionowano ustalenia w zakresie ustalenia pojemności i napełnienia składowiska zwracając uwagę, że poszczególne dokumenty zawierają w tym zakresie różne dane, jest to m.in. następstwem niespójnych danych, co do powierzchni składowiska; - organ nie wyjaśnił, czy powiększenie pojemności składowiska jest legalne i są spełnione w tym zakresie normy prawne; powołanie się jedynie na ustalenia Marszałka Województwa - w zakresie ustalenia czynnej powierzchni składowiska - nie czyni zadość pełnemu wyjaśnieniu powodów nie uwzględnienia zarzutu w tym zakresie, - wskazano na zagrożenia związane z eksploatacją składowiska wód gruntowych i powierzchniowych; brak było dokumentacji hydrogeologicznej i geologicznej przy wniosku o udzielenie pozwolenia, a została ona wykonana dopiero w 2008 r.; przedtem bazowano na niewiarygodnych badaniach jakości wód, wykonanych w ramach monitoringu wykonywanego przez prowadzącego instalację; z dokumentacji hydrogeologicznej wynika natomiast (str. 21), że "wysoka wartość przewodności elektrolitycznej (parametr charakteryzujący ogólny poziom zanieczyszczeń) w próbce otworu nr 3, zlokalizowanym na kierunku odpływu wód może świadczyć o oddziaływaniu istniejącego składowiska na wody podziemne pierwszego poziomu wodonośnego", - co do wód powierzchniowych, zakwestionowano miejsca poboru wody do badań; przepisy określają, że należy badać wody odbiornika powyżej zrzutu odcieków dla określenia tzw. tła i poniżej zrzutu dla wykazania braku wpływu na wody powierzchniowe, miejsca, które służą do badania wpływu na wody powierzchniowe nie odpowiadają tym kryteriom (pobrano próbki kontrolne dla tła w miejscu, gdzie wody były już zanieczyszczone odciekami), - nieprawidłowo wyliczono ilość odcieków, a jest ich więcej niż przedstawiono we wniosku o wydanie pozwolenia; w zaskarżonej decyzji stwierdzono bowiem, że powierzchnia całego składowiska jest większa o 2,5 ha niż powierzchnia, którą autorzy wniosku analizowali pod kątem wyliczenia ilości odcieków, - w opracowaniach mówi się, że początkowo składowanie odbywało się w wyrobisku po żwirowni, nie jest to więc składowisko na powierzchni ziemi, jak wskazano we wniosku; dokumentacja wykonana w 2008 roku wykazuje wysoki poziom wód gruntowych pod składowiskiem, stąd - przy braku właściwej izolacji infiltracyjnej - składowisko musi wpływać negatywnie na wody gruntowe i powierzchniowe, W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 12 października 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2036/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "E.". W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 233/11) uchylił orzeczenie Sądu I. instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Opisując uwarunkowania związane z wydawaniem pozwoleń zintegrowanych sformułowano następujące oceny prawne: - prowadzenie eksploatacji instalacji z zachowaniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym zasadniczo nie powoduje przekraczania standardów emisyjnych z instalacji, nie narusza też standardów jakości środowiska, ani nie narusza wymagań ochrony środowiska, - w celu ułatwienia wyboru, jaka technika in concreto powinna być uznana za najlepszą dostępną technikę, w art. 207 ust. 1 i 1a ustawy – Prawo ochrony środowiska ustawodawca wskazał, jakimi przesłankami powinien kierować się organ administracji wydający pozwolenia zintegrowane; w związku z tym w uzasadnieniu każdego orzeczenia w indywidualnej sprawie musi być przedstawiony przebieg wyboru konkretnej techniki a brak takiej argumentacji powoduje, że decyzja w zakresie wyboru techniki wymknie się spod kontroli; zatem jako podjęta w sposób dowolny, powinna podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powodu naruszenia podstawowych wymagań procesowych, - w myśl § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549 ze zm.) tylko wymagania dotyczące lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia składowiska odpadów zapewniają bezpieczne dla zdrowia ludzi i dla środowiska składowanie odpadów, a w szczególności zapobiegają zanieczyszczeniu wód powierzchniowych i podziemnych, gleby i ziemi oraz powietrza; z kolei, § 5 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia, nakazuje, by składowisko odpadów lokalizować tak, aby miało naturalną barierę geologiczną, uszczelniającą podłoże i ściany boczne; przepisy ust. 2 § 5 rozporządzenia określają również wartości normatywne minimalnej miąższości i wartości współczynnika filtracji naturalnej bariery geologicznej. Na rozprawie 4 października 2012 r. reprezentant uczestnika postępowania sądowego - Stowarzyszenia "S." - oświadczył, że o ile autorom wniosku o wydanie pozwolenia znany byłby stan faktyczny, sformułowaliby inne wnioski. Obecny w trakcie jednej z kontroli był świadkiem tego, że do wysypiska systematycznie napływają wody gruntowe. Ustanowiony na etapie wniesienia skargi kasacyjnej pełnomocnikiem Stowarzyszenia "E." – radca prawny, wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwzględniając zasadę związania oceną prawną wyrażoną przez Sąd II. instancji, w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd w pierwszym rzędzie ocenił legalność zaskarżonej decyzji pod kątem kwestii wskazanych w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 233/11. Jak wynikało z treści odwołania, w ocenie je wnoszącego Stowarzyszenia "E." składowisko nie spełniało wymagań zakreślonych obowiązkiem stosowania najlepszych dostępnych technik, w taki znaczeniu tego pojęcia, jakie przyjęto w obecnie wiążącym orzeczeniu o sygn. akt II OSK 233/11. W odwołaniu wskazano, iż składowisko jest zlokalizowane w nieczynnym żwirowisku i nie jest izolowane (str. 2 oraz 4/5) oraz jest źródłem zanieczyszczenia środowiska, w tym wód (str. 4 pkt 2 wyliczenia oraz str. 5 ak. 2). W wyroku o sygn. akt II OSK 233/11 wskazano, że jednym z kryteriów oceny, czy są spełnione wymagania najlepszych dostępnych technik jest analiza czy zachowane są warunki określone w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. W takiej sytuacji rolą organu odwoławczego było zajecie stanowiska w kwestii m.in. czy spełnione są warunki np., co do izolacji składowiska w dostosowaniu do uwarunkowań geologicznych, tak by były zabezpieczone przed zanieczyszczeniem wody gruntowe a także czy zorganizowany jest system odbierania odcieków z powierzchni składowiska w sposób gwarantujący ochronę wód powierzchniowych. Rozważań w tym zakresie nie zawiera zaskarżony akt, co przesądza o jego wadliwości, bowiem jak wskazano w wyroku o sygn. akt II OSK 233/11 decyzja w zakresie wyboru techniki wymyka się spod kontroli. Jednocześnie wypada podkreślić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania – tu nie odniesienie się do zarzutów, brak właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a.) miało wpływ na wynik sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Wymagałoby to bowiem przesądzenia na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia zasadności wniosku o wydanie pozwolenia, co do meritum (m.in. czy są spełnione wymagania najlepszych dostępnych technik w związku z art. 204 i 186 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10 oraz II OSK 1717/10 dostępne w CBOSA). Konstatację tę potwierdza ocena zawarta w wyroku sygn. akt II OSK 233/11, gdzie wskazano, że brak uzasadnienia w kontekście wyboru techniki, skutkuje potrzebą wyeliminowania orzeczenia z obrotu. Wobec naruszenia przepisów postępowania, co do obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy (co znalazłoby odzwierciedlenie w uzasadnieniu), byłoby przedwczesne rozpatrywanie kwestii, czy doszło - przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia - do naruszenia norm prawa materialnego (warunków wydania pozwolenia). Poza oceną Sądu - na tym etapie - muszą pozostać wobec tego podnoszone w skardze zagadnienia: czy istniejące składowisko, wobec nie zastosowania wymaganych środków ochronnych jest źródłem zanieczyszczeń wód podziemnych lub powierzchniowych - wskazywany brak izolacji, nie przedłożenie dokumentacji hydrogeologicznej, co uniemożliwiło ocenę zagrożeń, znaczenie domniemanych zanieczyszczeń w próbkach pobranych w 2008 roku, sugerowane zanieczyszczenie wód powierzchniowych powyżej miejsca poboru prób porównawczych, wadliwy szacunek ilości wód odciekowych itp.. Należy jedynie wskazać, że nie są zasadne zarzuty dotyczące: - właściwej oceny powierzchni składowiska - bowiem sam fakt występowania nawet istotnych różnic w uprzednio sporządzanych dokumentacjach, co do tego parametru, nie przesądza o wadliwości ostatecznych ustaleń organu w tym zakresie; w celu skutecznego zakwestionowania konkluzji organu, mając na uwadze zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (art. 80 K.p.a.), należy przedłożyć konkretne dokumenty lub inne dowody, z których treści wynikałoby jednoznacznie, że dokonane ostatecznie przez organ szacunki są błędne, - niewyjaśnienia kwestii formalnych, gdy chodzi o funkcjonowanie składowiska na danym obszarze - bowiem wydanie pozwolenia zintegrowanego nie przesądza, iż dany obiekt został zrealizowany legalnie, w kontekście odrębnych procedur reglamentacyjnych (uzyskanie pozwoleń budowlanych czy innych zezwoleń); pozwolenie to wydawane jest generalnie z uwzględnieniem kryteriów odmowy wskazanych w art. 186 ustawy – Prawo ochrony środowiska; dana problematyka, jako niestanowiąca kryterium orzekania, pozostaje poza oceną organu administracji w danej sprawie. Przy ocenie legalności zaskarżonego aktu nie mogło umknąć uwadze Sądu, że pozwolenie zintegrowane - udzielone decyzją utrzymaną w mocy zaskarżonym aktem - wygasło z dniem 31 grudnia 2011 r. w związku z treścią art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przy tym decyzja w przedmiocie jego wygaśnięcia, wydawana na podstawie art. 191 ust. 3 tej ustawy, ma wyłącznie charakter deklaratoryjny i nie jest w ogóle wydawana o ile uzyskano kolejne pozwolenia (art. 193 ust 4). Wskazane okoliczności, w ocenie Sądu, nie mogły stanowić przeszkody dla oceny legalności wydanego aktu, skoro pozwolenie przez okres jego ważności obowiązywało i mogło wywoływać określone prawne i faktyczne skutki dla podmiotu uprawnionego, jak i osób trzecich. Skoro jednak wniosek o wydanie pozwolenia dotyczył okresu do 31 grudnia 2011 r., brak jest przesłanek do dalszego procesowania w sprawie przez organy administracji, w tym do prowadzenia czynności wyjaśniających. Postępowanie odwoławcze w przedmiocie istnienia przesłanek do wydania pozwolenia stało się więc bezprzedmiotowe, w szczególności nawet w przypadku stwierdzenia przeszkód dla wydania pozwolenia, nie byłaby możliwa obecnie odmowa jego wydania (orzeczenie reformatoryjne na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Należy jednoczenie podkreślić, że umorzenie postępowania w następstwie uchylenia ostatecznej decyzji przez sąd administracyjny nie wyklucza wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi przez strony, które poniosły szkodę na skutek wydania uchylonego aktu (art. 287 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. Orzekając w punkcie II wyroku o zwrocie kosztów Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ustawy zasądzono na rzecz skarżącego Stowarzyszenia koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi – 200 zł, oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego, reprezentującego Stowarzyszenie – 240 zł. Wysokość wynagrodzenia dla pełnomocnika ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Orzekając ponownie w sprawie, organ administracji będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.