II SA/Wa 1296/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Ewa Grochowska – Jung (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz M. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. M. D. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie informacji publicznej w postaci: kserokopii (skanu) umów, ewentualnie także – aneksów do tych umów, faktur lub rachunków wystawionych do tych umów, na podstawie których Kancelaria Prezydenta zamówiła wykonanie następujących opinii i ekspertyz prawnych: 1. Ekspertyzy naukowej (opinii) w zakresie: projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych; 2. Opinii do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych" w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; 3. Opinii prawnej dotyczącej projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z dnia 23 stycznia 2011 r.; 4. Opinii o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. Realizując wniosek Kancelaria Prezydenta RP przekazała skarżącemu żądane dokumenty wraz z rachunkami, informując ponadto, że do przedmiotowych umów nie zawarto aneksów. Jednocześnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych wykonawców umowy o dzieło. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych wykonawców wymienionych we wniosku opinii i ekspertyz uzasadniona jest ze względu na ochronę prawa do prywatności a w szczególności ochronę danych osobowych tych osób. Organ podniósł, iż w zakresie żądania wnioskodawcy znalazły się dane osobowe autorów opinii i ekspertyz w szczególności imiona i nazwiska, adresy zamieszkania, numery PESEL i NIP, numery kont bankowych. Osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Autorom, na podstawie żądanych przez M. D. umów o dzieło Kancelaria Prezydenta RP nie powierzyła wykonania jakichkolwiek zadań publicznych. Zdaniem organu zarówno Konstytucja w art. 61 ust. 1, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej i art. 5 ust. 2 wiąże możliwość uzyskania informacji publicznej o osobach z wykonywaniem przez nie zadań władzy publicznej i pełnieniem funkcji publicznej. Tym samym udostępnienie powyższych danych stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię, art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło, zdaniem skarżącego, do naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Szef Kancelarii Prezydenta RP, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podtrzymał swój dotychczasowy pogląd, iż dane osobowe w umowach i rachunkach autorów ekspertyz i opinii wymienionych we wniosku objęte są ochroną określoną w art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących konieczności uwzględnienia przepisów dopuszczających przetwarzanie danych osobowych w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wskazał, iż objęcie zakresem żądanej informacji publicznej danych osobowych autorów, nie jest jednoznaczne z zaistnieniem przesłanki legalizującej ich udostępnienie w trybie tego przepisu. Normy kolizyjne zastosowane w tym przypadku wskazują na pierwszeństwo ochrony danych osobowych autorów. Nadto organ podniósł, iż pierwsza z przesłanek legalizujących przetwarzanie danych osobowych, tj. zbędność dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, została przez skarżącego wskazana niezasadnie. Rozpatrując żądanie wnioskodawcy Szef Kancelarii Prezydenta RP działa na podstawie przepisów ustawy, która w art. 5 ust. 2 gwarantuje ochronę prywatności osób niepełniących funkcji publicznych. Natomiast druga ze wskazanych przez skarżącego przesłanek legalizujących przetwarzanie danych osobowych, tj. niezbędność do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych) umożliwiałaby przetwarzanie żądanych danych poprzez ich udostępnienie wyłącznie w sytuacji, gdyby skarżący wykazał, że udzielenie mu takiej informacji publicznej jest niezbędne z punktu widzenia wykonywanych przez niego zadań dla dobra publicznego. Reasumując organ uznał, iż autorom opinii i ekspertyz z uwagi na niepełnienie przez nich funkcji publicznej przysługuje pełną ochronę prawa do prywatności. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. wydanie decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosowanie do art. 24 § 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej wykładni art. 23 ust. 1 pkt. 2 oraz pkt. 4 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; 3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez wewnętrzną sprzeczność argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację faktyczną i prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Kancelaria Prezydenta RP, rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuściła się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (por. W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym., Dom Wydawniczy ABC, str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w wersji obowiązującej do 11 kwietnia 2011 r., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny reguła, określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim, wedle treści przywołanej uchwały, jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1164/10, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., II OSK 138/10, wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10, wyrok NSA z dnia 15 września 2001 r., II GSK 831/10, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., I OSK 817/11). W wyroku z dnia 6 grudnia 2001 r. SK 3/11, Trybunał Konstytucyjny podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane przez NSA w powyższej uchwale, podkreślił, że zawsze, gdy dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Szefa Kancelarii Prezydenta RP Dyrektor Biura Prawa i Ustroju Kancelarii Prezydenta RP A. D., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Szef Kancelarii Prezydenta RP. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Szefa Kancelarii Prezydenta RP Dyrektora Biura Prawa i Ustroju Kancelarii Prezydenta RP. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając po raz wtóry wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną. Ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło obecnie z przyczyn proceduralnych, to przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów. Kwestia prawidłowości decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] czerwca 2012 r. stanie się bowiem podmiotem kompleksowej oceny w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe względy na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.