II SA/Ke 586/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A.S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. i R. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] ustalającą A. i R. S. solidarnie opłatę jednorazową, w wysokości 2996,40zł (słownie: dwa tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt sześć złotych i 40/100) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr 565/9 o powierzchni 0,2967 ha, położonej w obrębie K. I, gm. M., powiat k. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy M., ww. decyzją, ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr 565/9, o powierzchni 0,2967 ha, położonej w obrębie K. I, gm. M.. Od decyzji tej złożyli odwołanie A. i R. S., wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu odwołania, w oparciu o przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych, podnieśli brak faktycznego wzrostu wartości ich nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego oraz przedawnienie roszczenia Gminy. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy podniósł, że sprawa ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ww. działki była już przedmiotem analizy organu w trybie odwoławczym. Decyzją z dnia [...] Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Powodem uchylenia przedwcześnie wydanej decyzji było naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego i dokonaniu dodatkowej analizy Wójt Gminy M. w dniu [...] wydał ww. decyzję. Dokonując na podstawie art. 138 k.p.a. prawnej i merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dopuszczalność ustalenia przez organ administracji opłaty planistycznej uzależniona jest od spełnienia kilku przesłanek. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako upzp) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Nadto, zgodnie z art. 37 ust. 4 upzp w zw. z ust. 3 tego przepisu, dopuszczalność ustalenia na rzecz gminy przedmiotowej opłaty jest czasowo ograniczona. Sprzedaż bowiem nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, wyłącza możliwość ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. W związku z powyższymi regulacjami istotne znaczenie w sprawach opłat planistycznych mają także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie lub zmiana spowodowały wzrost wartości nieruchomości oraz regulacje dotyczące zasad wyceny nieruchomości tj. art. 149 - 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej powoływana jako ugn) oraz rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza zastosowanie przepisów ugn, a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia przez organ I instancji, iż na skutek uchwalenia planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, że zaistniała przesłanka do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wykazał załączony do akt operat szacunkowy ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 565/9, K. I, gm. M., z dnia [...]. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wykazał i udokumentował w sposób wystarczający, że faktycznie nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, związany z jej przekwalifikowaniem poprzez uchwalenie planu. Wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej, należy do rzeczoznawcy majątkowego. W załączonych do akt operatach szacunkowych przedstawiono analizę rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach niniejszej sprawy, metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianych nieruchomości, ich położenie i przeznaczenie. W tym kontekście przyjęcie przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej nie mogło zostać uznane za wadliwe. Podejście porównawcze, stosownie do art. 153 ust. 1 tej ustawy, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca wskazał również na klasyfikację przyjętych nieruchomości opisanych w ewidencji gruntów jako rolne, sposób ich użytkowania oraz określił wartość nieruchomości: lokalizację, klasę bonitacyjną, powierzchnię działki, dostęp do drogi i uciążliwości, przydając im odpowiednią wagę i zakres kwotowy, a także podała sposób jej korygowania. Dane te zostały zamieszczone w tabelach pozwalających uchwycić podobieństwa i różnice między nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi dla celów sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca wskazał także konkretne źródła pozyskania tych informacji, podając daty transakcji i numery repertoriów. Podobnie biegła ustaliła wartości działek po zmianie planu. Także w tym przypadku podano cechy różniące działki przyjęte do wyceny, a dane uzasadniające skorygowanie cen podano w tabelach. Stosując odpowiednie algorytmy rzeczoznawca wyliczył wzrost wartości sprzedanej nieruchomości. W ocenie Kolegium, autor operatu przyjął umotywowane logicznie założenia co do przedmiotu i zakresu wyceny oraz przeprowadził wieloaspektową analizę rynku. Zastosowane podejście porównawcze organ uznał za zgodne z wymogami prawa, celem wyceny oraz dostępnością danych. Organ wskazał również, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej nie realizuje się w dacie kiedy plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące, ale związany jest ze zbyciem nieruchomości i to w ściśle określonym terminie. Dopóki nieruchomość nie zostanie zbyta, nie wszczyna się postępowania w sprawie samej opłaty. Organ podkreślił, że strony nie uwzględniły istotnego faktu, a mianowicie zwiększenia powierzchni terenu przeznaczonego w nowym planie pod budownictwo mieszkaniowe w porównaniu do powierzchni terenu przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe w starym planie miejscowym. Przed uchwaleniem planu, działka nr 565/9 była niezabudowana i zgodnie z ewidencją gruntów stanowiła rodzaj użytków rolnych klas R, położone w bezpośrednim otoczeniu terenów częściowo zabudowanych zabudową mieszkaniową. Z wyjaśnień organu wynika, że dla tego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Z dniem 10 sierpnia 2011 r. weszła w życie nowela do upzp, którą dodany został art. 87 ust. 3a (Dz. U. z 2011 r., Nr 153, poz. 901). Ustawa nowelizująca nie zawiera przy tym żadnych przepisów przejściowych, a to oznacza, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepis ten znajdował już zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Sytuacja, którą przewiduje art. 87 ust. 3a upzp, ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ ww. nieruchomość w planie miejscowym, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w Miedzianej Górze Nr 1/2/92 z dnia 28.01.1992r. przeznaczona była w pasie o szerokości 60 m w terenie oznaczonym symbolem MR.MN zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w terenie o symbolu R - tereny upraw polowych. W okresie bezplanowym nieruchomość ta nie została inwestycyjnie zagospodarowana, a w ewidencji gruntów oznaczona była symbolem R jako grunt rolny. Zgodnie z uchwalonym w 2006r. planem miejscowym działka nr 565/9 znalazła się w całości na terenie zabudowy mieszkaniowej o symbolu MN 1. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, ewidentnym jest, że wartość przeznaczenia terenu w planie miejscowym z 1992r. była większa niż w okresie bezplanowym. W niniejszej sprawie ma zatem zastosowanie art. 87 ust. 3a ustawy i organ I instancji prawidłowo uwzględnił tę przesłankę rozpoznając sprawę. Wziął bowiem do obliczenia wzrostu wartości obu nieruchomości gruntowych wyłącznie wartość powierzchni, o jaką nowo uchwalony plan zwiększył dotychczasową powierzchnię przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż w sprawie ma miejsce przedawnienie Kolegium stwierdziło, że jest on niezasadny i był już wyjaśniany w poprzedniej decyzji Kolegium. W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało, że zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 upzp, roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 i ust. 4 ustawy - można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące. Wobec użytego w art. 37 ust. 3 upzp - zwrotu "można zgłaszać" przyjąć należy, iż dla zachowania określonego w tym przepisie 5 - letniego terminu wystarczy przed jego upływem złożyć do właściwego organu żądanie wypłaty odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 powołanej ustawy do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznacza tym samym, że organ właściwy do pobierania tej opłaty, aby mógł dochodzić roszczeń w tym zakresie, powinien wszcząć postępowanie administracyjne przed upływem przedmiotowego terminu. Będzie to równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia stronie. W tych warunkach za datę wszczęcia postępowania uznać należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (wyrok NSA z 3 września 2008r. sygn. akt II OSK 984/07 LEX nr 466020). Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 24.03.2011r. ponieważ w tym dniu doręczone zostało skarżącemu zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania z dnia 16.03.2011r., a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy M. wszedł w życie 14.04.2006r. Pięć lat od daty wejścia w życie tego planu minęło w dniu 14.04.2011r. Wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 16.03.2011r., a więc przed upływem 5-ciu lat. Wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przerywa bieg 5-letniego terminu przedawnienia, w świetle art. 37 ust 3 i ust. 4 upzp. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżąca A. S. zarzuciła naruszenie: 1) art. 8 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska organu II instancji w kwestii konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o wyjaśnienie, czy istnieje możliwość wydania dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) art. 107 § 3 k.p.a. przez organ II instancji, "gdyż organ w uzasadnieniu decyzji nr SKO.PZ- 71/2477/219/2012 nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których w/w dowodowi odmówił mocy dowodowej"; 3) art. 78 § 1 k.p.a. przez organ I instancji, poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu w postaci weryfikacji możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo iż skarżąca zwracała się w tej kwestii do organu, a przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a nie zachodziła żadna z przesłanek określonych w § 2 tego art.; 4) oparcie decyzji organu I instancji na opinii rzeczoznawcy sporządzonej z naruszeniem § 4 ust. 1, ust. 4 oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie w operacie szacunkowym do porównania nieruchomości, które nie wykazują podobieństw do nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia i powierzchni; 5) oparcie decyzji organu I instancji na opinii rzeczoznawcy sporządzonej z naruszeniem § 4 ust. 4 zdanie drugie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez dokonanie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości niezgodnie z treścią przepisu; 6) oparcie decyzji organu I instancji na opinii rzeczoznawcy sporządzonej z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie wysokości opłaty na podstawie opinii rzeczoznawcy określającej wartość wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie uchwalonym przed 1.01.1995r. poprzez odrębną wycenę dwóch części przedmiotowej nieruchomości o różnych przeznaczeniach i zsumowanie wartości obu części; 7) art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez organ I oraz organ II instancji, poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w tym nie uzupełnienie materiału dowodowego o wyjaśnienie, czy istniała możliwość wydania dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy (na podstawie art. 61 ust. 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz niedokonanie należytej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego dla wycenianej nieruchomości; 8) art. 79 k.p.a. przez organ I instancji, poprzez nieprawidłowe zawiadomienie o terminie przeprowadzanych oględzin; 9) art. 10 k.p.a. przez organ I instancji, poprzez uniemożliwienie, na skutek błędnego poinformowania o terminie czynności, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu z oględzin - możliwość zapoznania się z protokołem oględzin nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodu. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie zarzutów. Uzasadniając zarzuty oznaczone pkt 4, pkt 5 i pkt. 6 petitum skargi skarżąca wskazała m.in., że operat szacunkowy z [...]. został zaktualizowany. Rzeczoznawca nie sporządził nowego operatu, ale naniósł na dotychczasowy kilka zmian. Tytuł pkt 7 operatu został zmieniony z "Obliczenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed uchwaleniem planu" na "Obliczenie wartości jednostkowej nieruchomości o przeznaczeniu rolnym", przy niezmienionej jego treści. Na skutek tej aktualizacji z operatu nie wynika jednoznacznie jaką bazę transakcji zawiera tabela z pkt 7. 1. Jeżeli jest to tabela zawierająca bazę dla potrzeb, jak stanowi tytuł, obliczenia wartości jednostkowej nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, operat narusza § 4 ust. 1 oraz ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ nie zawiera w ogóle bazy transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej, czyli nieruchomości w większej części budowlanych. Jeżeli natomiast jest to baza transakcji nieruchomości podobnych na potrzeby obliczenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed uchwaleniem planu, jak wynikało z tytułu w poprzedniej wersji operatu, to tabela zawiera niewłaściwe transakcje przyjęte do wyceny, gdyż nieruchomości rolne nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r. Skarżąca podkreśliła, że "podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania". Zdaniem skarżącej rzeczoznawca nie wyjaśnił wyczerpująco dlaczego w operacie szacunkowym przyjął w tabeli pkt 7.1 akurat taką bazę transakcji sprzedaży nieruchomości. Wątpliwości skarżącej budzi również przyjęcie do porównania nieruchomości mających powierzchnię daleko odbiegającą od powierzchni szacowanej nieruchomości tj. 2967 m2. Rzeczoznawca, w celu wykazania podobieństwa, winien był zawrzeć dodatkowe rozważania co do dopuszczalności przyjęcia podobieństwa działek w przypadku wyraźnej różnicy powierzchni. Zdaniem skarżącej dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy tak dużych różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę. W ocenie skarżącej, w operacie szacunkowym nieprawidłowo dokonano także określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r. przyjmując odrębnie cenę jednostkową dla "części budowlanej" ( 2100 m2 ) nieruchomości oraz odrębnie dla "części rolnej" ( 867 m2). Również wartość współczynników korygujących została przyjęta odmiennie dla każdej z "części" wycenianej nieruchomości. W związku z powyższym operat szacunkowy narusza § 4 ust. 4 zdanie drugie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ obliczenie wartości nieruchomości nastąpiło w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi odrębnie dla każdej z "części" nieruchomości, a nie w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi dla całej nieruchomości podlegającej wycenie. W przypadku przedmiotowej wyceny nieruchomościami podobnymi byłyby nieruchomości o niejednolitym przeznaczeniu oraz powierzchni zbliżonej do 2967 m2. Tymczasem na potrzeby sporządzenia przedmiotowego operatu dla określenia wartości nieruchomości wg przeznaczenia w planie sprzed 1 stycznia 1995r. przyjęto transakcje nieruchomości w 100% rolnych, a wśród nich nieruchomości o powierzchni wielokrotnie przewyższającej powierzchnie nieruchomości wycenianej. Skarżąca podniosła również, że operat szacunkowy nie określa ceny jednostkowej dla nieruchomości jako całości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r. Oblicza natomiast wartość poszczególnych jej "części", a następnie dokonuje zsumowania wyników. Operat oblicza wyłącznie wzrost wartości " części rolnej" nieruchomości, przy okazji wskazując, że wartość drugiej jej "części" nie wzrosła. Zdaniem skarżącej prawidłowo sporządzony operat winien zawierać informacje jak w wyniku przekształcenia części nieruchomości wzrosła wartość nieruchomości jako całości. Nawet w sytuacji, gdy zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko części nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć całej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż wydane w niniejszej sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t.j. ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja, którą ustalono A. i R.owi S. solidarnie opłatę jednorazową, w wysokości 2996,40zł (słownie: dwa tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt sześć złotych i 40/100) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr 565/9 o powierzchni 0,2967 ha, położonej w obrębie K. I, gm. M., powiat k. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z póź. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z kolei stosownie do art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Kluczową kwestią w postępowaniu w przedmiocie ustalenia na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest wyjaśnienie, czy uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwiększyło wartość danej nieruchomości. W razie stwierdzenia, że do wzrostu wartości doszło obowiązkiem organu jest wykazanie, iż wzrost ten pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z uchwaleniem lub zmianą tego planu. Przepis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U.z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Pojęcie wartości nieruchomości zostało normatywnie określone w art. 151 tej ustawy, przy czym w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym wskazuje się na trzy główne czynniki wpływające na poziom wartości rynkowej tj. użyteczność, zbywalność i rzadkość (por. J. Szachułowicz, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, pod red. J.Szachułowicza, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2003, s. 388). Sposoby określania wartości nieruchomość, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych ( art. 154 ust. 1 u.g.n.).Ustalając wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy opiera się na metodach wyceny określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W tym miejscu podkreślić należy, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze posługując się metodą korygowania ceny średniej. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Stosownie do art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na dostrzeżeniu istotnych różnic, a więc takich, które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości ( § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ustalenie na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego (art.156 u.g.n.). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/2006 , LEX nr 281387). W doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę, iż fakt, że wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, nie zwalnia organów od oceny tej opinii jako dowodu w sprawie (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt. II SA/Kr 1109/08, LEX 569585). Skoro bowiem o wysokości odszkodowania decyduje organ, to na nim spoczywa obowiązek dokładanego wyjaśnienia sprawy, podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a w konsekwencji obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. W piśmiennictwie podkreśla się, że formalna ocena operatu szacunkowego przeprowadzana przez organy orzekające nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zatem opinia biegłego podlega ocenie również pod względem materialnym. Zarówno organy orzekające, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, co oznacza, że organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 459/2005, LEX nr 206473). W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że operat szacunkowy winien spełniać nie tylko wymogi formalne określone w rozporządzeniu ale również opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz wykazaniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej spawy Sąd stwierdza, iż wbrew stanowisku organów obu instancji, operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem powołanych wyżej zasad. Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w Miedzianej Górze Nr 1/2/92 z dnia 28.01.1992r. przeznaczona była w pasie o szerokości 60 m w terenie oznaczonym symbolem MR.MN zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w terenie o symbolu R - tereny upraw polowych. W okresie bezplanowym nieruchomość ta nie została inwestycyjnie zagospodarowana a w ewidencji gruntów oznaczone była symbolem R jako grunt rolny. Zgodnie natomiast z uchwalonym w 2006r. planem miejscowym działka nr 565/9 znalazła się w całości na terenie zabudowy mieszkaniowej o symbolu MN 1. Należy zgodzić się ze skarżącą, że z treści operatu szacunkowego wynika, iż biegły przyjął do porównania nieruchomości, które nie wykazują podobieństw do nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia i powierzchni. Operat szacunkowy z [...]. został zaktualizowany w ten sposób, że biegły nie sporządził nowego operatu, ale naniósł na dotychczasowy kilka zmian. Warto zaznaczyć, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca, że tytuł pkt 7 operatu szacunkowego został zmieniony z "Obliczenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed uchwaleniem planu" na "Obliczenie wartości jednostkowej nieruchomości o przeznaczeniu rolnym", przy niezmienionej jego treści. Podzielić należy zarzut skarżącej, że na skutek aktualizacji operatu nie wynika z niego, w sposób nie budzący wątpliwości, jaką bazę transakcji zawiera tabela z pkt 7. 1. W tym zakresie rację ma skarżąca, iż ustalenie, że tabela zawiera bazę transakcji dla potrzeb obliczenia wartości jednostkowej nieruchomości o przeznaczeniu rolnym to operat narusza § 4 ust. 1 oraz ust. 4 rozporządzenia, ponieważ nie zawiera bazy transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej, czyli nieruchomości w większej części budowlanych. Jeżeli natomiast jest to baza transakcji nieruchomości podobnych na potrzeby obliczenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed uchwaleniem planu, to tabela zawiera niewłaściwe transakcje przyjęte do wyceny, gdyż nieruchomości rolne nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r. Trafnie również skarżąca podnosi, że biegły w żaden sposób nie uzasadnił powodów przyjęcia w tabeli pkt 7.1 takiej bazy transakcji sprzedaży nieruchomości. W żaden sposób nie wyjaśniono również kwestii dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne, nieruchomości mających powierzchnię daleko odbiegającą od powierzchni szacowanej nieruchomości tj. 2967 m2. Tabela 7.1 zawarta w operacie szacunkowym przedstawia bowiem transakcje nieruchomości o powierzchniach: 19.456 m2, 15.700 m2,14.300 m2, 50.008, m2, 11.000 m2. W tym zakresie podzielić należy zarzut skarżącej, że rzeczoznawca, w celu wykazania podobieństwa, winien w operacie zawrzeć dodatkowe rozważania co do dopuszczalności przyjęcia podobieństwa działek w przypadku wyraźnej różnicy powierzchni. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, iż dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy tak dużych różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę, czego w operacie sporządzonym na potrzeby rozpoznawanej sprawy biegły nie uczynił. Zdaniem Sądu trafny jest również zarzut, że opinia rzeczoznawcy majątkowego została sporządzona z naruszeniem § 4 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia. W niniejszej sprawie biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej i dokonał określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995r. przyjmując odrębnie cenę jednostkową dla "części budowlanej" (2100 m2) nieruchomości oraz odrębnie dla "części rolnej" (867 m2). Należy także zauważyć, że wartość współczynników korygujących została przez biegłego przyjęta odmiennie dla każdej z "części" wycenianej nieruchomości. Tak sporządzony operat narusza zatem § 4 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia skoro, jak słusznie zarzuca skarżąca, obliczenie wartości nieruchomości nastąpiło w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi odrębnie dla każdej z "części" nieruchomości, a nie w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi dla całej nieruchomości podlegającej wycenie. Rację ma również skarżąca, iż w sprawie niniejszej nieruchomościami podobnymi byłyby nieruchomości o niejednolitym przeznaczeniu oraz powierzchni zbliżonej do 2967 m2. Z opinii szacunkowej wynika natomiast, że dla określenia wartości nieruchomości wg przeznaczenia w planie sprzed 1 stycznia 1995r. biegły przyjął transakcje nieruchomości w 100% rolnych, w tym nieruchomości o powierzchni przewyższającej powierzchnię nieruchomości wycenianej. Wymaga podkreślenia, że dla ustalenia na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości konieczne jest dokonanie wyceny całej nieruchomości (nieruchomości jako całości). Wzrost wartości dotyczy bowiem konkretnej nieruchomości. Nawet w sytuacji gdyby zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła tylko części nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć całej tej nieruchomości. Tylko w przypadku ewidencyjnego podziału nieruchomości uzasadnione byłoby sporządzenie wyceny dla każdej wyodrębnionej działki z osobna ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2007r., sygn. akt. II SA/Gd 528/07 oraz z dnia 21 kwietnia 2010r.,sygn. akt. II SA/Gd 190/10). W sprawie niniejszej rzeczoznawca nie określił ceny jednostkowej dla nieruchomości jako całości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie uchwalonym przed 1 stycznia 1995r. Dokonał bowiem obliczenia wartości poszczególnych jej "części", a następnie dokonał ich zsumowania. Na taki, nieprawidłowy sposób wyceny wskazuje pkt 10 operatu, w którym biegły stwierdza, że "odpowiadająca przedmiotowej działce różnica wartości jest w procesie niniejszej wyceny szacowana odrębnie z uwzględnieniem cech danej nieruchomości oraz z uwzględnieniem wpływu tych cech na jej wartość". W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, art. 4 pkt 16 ugn - które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a. - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ art. 79 k.p.a. i art. 10 k.p.a. (zarzut oznaczony pkt 8 i pkt 9 petitum skargi) poprzez nieprawidłowe zawiadomienie skarżącej o terminie oględzin nieruchomości, a w konsekwencji uniemożliwienie uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu z oględzin, wskazać należy, iż jest on bezzasadny. Wprawdzie zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin zostało wystosowane przez organ (k. 7 akt administracyjnych), to z akt sprawy wynika, że to nie organ ale biegły przeprowadzał oględziny na potrzebny sporządzenia operatu szacunkowego, co potwierdza protokół z wizji z dnia 18 lipca 2011r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający sprawę niniejszą, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie formułującej taki zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., LEX nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX nr 754715). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż skarżąca nie wskazała takiego związku przyczynowego. Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia przez organy czy istniała możliwość wydania dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz zarzutu odmowy weryfikacji możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy należy stwierdzić, że zarzuty te są niezasadne. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że nie jest dopuszczalnym badanie przez organ w niniejszym postępowaniu możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla wycenianej nieruchomości z uwagi na odrębność tych postępowań i zakaz wychodzenia przez organ - w konkretnym postępowaniu - poza jego przedmiot. Słusznie również organ podkreśla, że z potencjalną możliwością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca żadnym przepisem u.p.z.p., nie powiązał wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji obowiązku uiszczenia opłaty. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawi art. 200 tej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa.