II SA/Łd 637/12

Dnia 23 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art.17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., z dnia [...], Nr [...], którą odmówiono K. W. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką H. M. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. W., podnosząc, iż jej matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ze względu na swój wiek oraz schorzenia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Odwołująca podniosła jednocześnie, iż jej ojciec ma już 87 lat, w związku z czym również nie jest w stanie samodzielnie egzystować, a rodzaj posiadanych chorób i ich specyfika nie pozwala mu na opiekowanie się żoną, nadto ma problemy z poruszaniem się, jest osobą niedosłyszącą i niedowidzącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazała dalej, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wynika, iż małżonek H. M. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zatem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. M. nie przysługuje K. W. Powyższą decyzję K. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że oprócz opieki nad chorą matką opiekuje się schorowanym i niepełnosprawnym ojcem K. M. Łącznie sprawuje opiekę nad dwoma niepełnosprawnymi osobami. Je zdaniem osoby które sprawują opiekę nad dwoma niepełnosprawnymi członkami rodziny i nie mogą otrzymać wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, tylko z tego względu, iż rodzice pozostają w związku małżeńskim są dyskryminowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanej regulacji). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca wnioskowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu wykonywanej opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostającą w związku małżeńskim z K. M., legitymującym się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W sprawie niniejszej istota sporu sprowadza się do wykładni wyżej przywołanych przepisów. Innymi słowy rozważyć należy, czy w świetle tych przepisów, skarżąca może być beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, pozostającą w związku małżeńskim z niepełnosprawnym ojcem. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiące postawę prawną kwestionowanej decyzji były kilkakrotnie zmieniane. Początkowo, po wejściu w życie ustawy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli chodzi o zakres podmiotowy, przysługiwało jedynie, najogólniej rzecz biorąc, rodzicom i opiekunom faktycznym dzieci niepełnosprawnych. W aktualnym stanie prawnym krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), będącej następstwem m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008r., w sprawie o sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107), w którym TK dotychczasowy stan rzeczy zakwestionował z punktu widzenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P.). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy (obowiązującym od 2 stycznia 2009r.) prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uzyskały wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Przy czym, jak wprost stwierdza art. 17 ust. 1 lit. a) ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje ono tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Po poszerzeniu kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędna okazała się także zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, który jako negatywną przesłankę przyznania tego wsparcia wymieniał pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Jego literalne brzmienie ograniczało skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy, co sygnalizował Sejmowi R.P. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010r. w sprawie o sygn. akt S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy nastąpiła z dniem 14 października 2011 r. i dokonana została ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). W obecnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy zauważyć, iż we wspomnianym wyżej postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010r. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że "z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Należy w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. akt P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". Zdaniem Sądu, z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć dziecka osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki takiej nie może sprawować współmałżonek tej osoby, mimo iż sam jest osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym. We wspomnianym postanowieniu sygnalizacyjnym Trybunał Konstytucyjny wskazywał, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie powinno stanowić negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób zobowiązanych do alimentacji w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Trybunał Konstytucyjny nie określał stopnia niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Chodziło generalnie o to, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie można wykluczyć dzieci, jeśli współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować. W konsekwencji uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego powinno w takiej sytuacji zależeć od tego, czy ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek jest w stanie im podołać. W przeciwnym razie pozbawienie dziecka świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby, konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Nie można zatem z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Brak możliwości sprawowania opieki, otwierający drogę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji, w dalszej kolejności można bowiem wykazać w rzetelnym postępowaniu dowodowym, bez uciekania się do ustawowego kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności. Tak więc, aby rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, nie naruszało powyższych zasad konstytucyjnych, organ powinien ustalić czy stan zdrowia ojca wnioskodawczyni pozwala na sprawowanie pełnej i efektywnej opieki nad żoną –H. M. Gdyby bowiem okazało się, że realną i efektywną opiekę nad H. M. może sprawować jedynie jej córka, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy należy interpretować w sposób umożliwiający jego zgodność z wyrażonymi wyżej zasadami konstytucyjnymi. W ocenie Sądu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem przytoczonych powyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. oraz z dnia 15 listopada 2006r. Za nieuprawnioną bowiem należałoby uznać taką wykładnię art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.), traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 722/10 i w sprawie o sygn. akt l OSK 723/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 350/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2012r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1/12, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, iż negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może zostać zaakceptowana w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Stąd też, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. W powyższym świetle okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającą w związku małżeńskim matką, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile mąż takiej opieki nie może samodzielnie sprawować z uwagi na swój wiek i zły stan zdrowia. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tyko wtedy przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jego celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa. Z tych względów stwierdzić należy, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a realizacja pomocy ciąży na osobie obowiązanej alimentacyjnie. Reasumując, w realiach niniejszej sprawy jeśli pełnej i efektywnej opieki osobie tego wymagającej nie mógłby zapewnić współmałżonek, nie można z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczyć córki, nie narażając się na zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 17 ust. 1 lit. a) ustawy. Ponieważ w dotychczasowym postępowaniu organy obydwu instancji nie poczyniły dostatecznych ustaleń dotyczących tego, czy opiekę codzienną i w koniecznym zakresie nad H. M. może sprawować jej mąż oraz czy opiekę tę w rzeczywistości sprawuje tylko wnioskodawczyni, tym samym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechania te były przede wszystkim wynikiem niewłaściwej, bo nie uwzględniającej powyższych zasad konstytucyjnych, wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Organy te raz jeszcze ocenią, czy skarżąca spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji przez nią z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wobec powyższego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak wyroku. m.o.