II OSK 108/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 461/12 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 461/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Z. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 30 maja 2011 r. Z. A. dokonał zgłoszenia budowy parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce nr [...] położonej w M., gminie S. Starosta Sztumski decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. powołując art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wniósł sprzeciw. Starosta podniósł, że powodem wniesienia sprzeciwu była stwierdzona przez organ niezgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa. Organ ustalił, że działka nr [...] położona jest w obszarze chronionego krajobrazu rzeki Dzierzgoń ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 1161/XLVII/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. Zgodnie z § 5 pkt 8 tej uchwały na obszarze chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Ze zgłoszenia wynika, że planowany budynek ma być usytuowany w odległości 3 m od granicy działki nr 285 stanowiącej rzekę Dzierzgoń, co narusza ww. przepis. Dodatkowo organ wskazał na negatywną opinię Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku w sprawie lokalizacji przedmiotowego budynku z uwagi na położenie działki w strefie przypływu wielkich wód rzeki Dzierzgoń w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w oparciu o powyższe wywiódł, że realizacja inwestycji nie jest dopuszczalna ze względu na treść art. 88 l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększającą zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Sztumskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. wniósł Z. A. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że wniesienie sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego znajduje podstawę w treści art. 88 l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Wyjaśnił, że inwestor planując budowę obiektu na terenie zagrożonym powodzią i w bezpośredniej bliskości wału (grobli piętrzącej wodę) powinien do wniosku (zgłoszenia) dołączyć stosowne decyzje lub opinie, a w niniejszej sprawie decyzję zwalniającą od zakazu określonego w art. 88 I ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Jednocześnie zwrócił uwagę, że organ I instancji mógł w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązać inwestora do przedłożenia w określonym terminie takiego dokumentu. Organ odwoławczy stwierdził także, że przywołany w decyzji organu I instancji zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu stosownie do § 7 ust. 3 cytowanej tam uchwały nie dotyczy "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej przez połączenie istniejących budynków na przyległych działkach". Wskazując na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (informację z rejestru gruntów i mapę załączoną do wniosku) Wojewoda stwierdził, że przewidziany w § 5 punkcie 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 1161/XLVII/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. zakaz lokalizowania obiektów nie dotyczy działki skarżącego. Na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Z. A. wniósł skargę do WSA w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Gd 721/11 uchylił zaskarżoną decyzję. Powodem takiego rozstrzygnięcia była konieczność należytego wyjaśnienia kwestii związanych z istnieniem zagrożenia powodziowego na obszarze działki nr [...]. Do skargi skarżący załączył bowiem pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 13 lipca 2011 r. informujące o braku uwag do lokalizacji budynku gospodarczego i wyjaśniające, że działka skarżącego znajduje się poza strefą przypływu wielkich wód powodziowych rzeki Dzierzgoń, czyli poza obszarem szczególnego zagrożenia powodziowego. Sąd zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował kwestię zagrożenia powodziowego na terenie działki skarżącego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzje Starosty Sztumskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. wskazując, że budowie obiektu na działce nr [...] nie sprzeciwia się ani treść art. 88 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, ani przywołana we wcześniejszych decyzjach uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego. Swoje stanowisko w tym przedmiocie organ uzasadnił pisemną informacją Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku załączoną przez skarżącego do skargi w sprawie II SA/Gd 721/11. W kwestii braku obowiązywania zakazu lokalizowania obiektu w pasie 100 m od rzeki Dzierzgoń organ powtórzył swoje wcześniejsze wywody zawarte w uchylonej przez sąd decyzji. Stwierdził jednak, że wniesienie sprzeciwu w sprawie budowy zgłoszonego przez skarżącego budynku znajduje podstawę prawną w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazując na wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Gd 173/11 organ wywiódł, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odnosi się tylko do takich "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych", które "są związane" z zabudową mieszkaniową lub jej "towarzyszą" bądź ją "uzupełniają". Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie planowany budynek nie będzie pełnił funkcji uzupełniającej zabudowę mieszkaniową, albowiem na działce objętej wnioskiem znajduje się jedynie budynek elektrowni wodnej, nie ma tam natomiast żadnego budynku o przeznaczeniu mieszkalnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. wniósł Z. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 461/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy błędnie uznał, że zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wadliwie też przyjął, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a objęte stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obowiązkiem zgłoszenia odnosi się tylko do takich wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (...) o powierzchni zabudowy do 25 m2, które uzupełniają istniejącą już na działce zabudowę mieszkaniową. Wprawdzie organ w swoim rozstrzygnięciu podparł się argumentacją przedstawioną w jednym z wyroków sądu administracyjnego to należy wskazać, że orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest jednolite. Różnica stanowisk dotyczy właśnie zagadnienia czy wymienione w tym przepisie obiekty, aby mogły być objęte zgłoszeniem, muszą pełnić funkcję uzupełniającą w stosunku do już istniejącej na działce zabudowy, czy też mogą być pierwszymi na działce obiektami nie pełniącymi takiej funkcji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uważa, że nie ma podstaw do wprowadzania ograniczenia, które nie zostało przewidziane przez ustawodawcę. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w orzeczeniach tut. Sądu II SA/Gd 780/08 i II SA/Gd 86/09, a także w wyroku NSA II OSK 691/09. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku, z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca określił w nim jedynie liczbę obiektów budowlanych na danej nieruchomości stanowiąc, że nie może ona przekraczać dwóch obiektów budowlanych na każde 500 m2 działki. W przypadku zgłoszenia budowy jednego obiektu, który ma być pierwszym obiektem zlokalizowanym na danej działce, ustawodawca nie przewidział natomiast wymogów dotyczących sposobu dotychczasowego jej zagospodarowania. Zdaniem Sądu wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 30 ust. 6 pkt 1 i 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał bowiem, że budowie obiektu na działce skarżącego nie sprzeciwiały się inne przepisy uzasadniające wniesienie sprzeciwu w oparciu o podstawę prawną przewidzianą w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a sprzeciw jest uzasadniony właśnie ze względu na treść ww. przepisów. W tych okolicznościach należało uznać, że organ odwoławczy nie miał podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć sprawy decyzją przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzją kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a to z uwagi na specyficzny charakter postępowania zgłoszeniowego i utratę kompetencji organu I instancji do wniesienia sprzeciwu po upływie 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Stosownie bowiem do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W rozpatrywanej sprawie dla końcowego załatwienia sprawy nie jest niezbędne wyeliminowanie decyzji organu I instancji, gdyż sprawa nie wymaga postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, a i organ ten nie ma możliwości wyrażenia pozytywnego stanowiska świadczącego o ewentualnym przyjęciu zgłoszenia. Należy też wyjaśnić, że w ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do zasady była dopuszczalna. Nie w każdym bowiem przypadku zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia prowadzi do tzw. zmiany tożsamości sprawy i nie zawsze świadczy o naruszeniu wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Pomorski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: – art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; – niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a to skutkiem naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie wykładni pojęć "wolno stojące parterowe budynki gospodarcze", które "są związane" z zabudową mieszkaniową lub jej "towarzyszącą", bądź ją "uzupełniają"; 2. przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo niezaistnienia przesłanki do jej uchylenia, – art. 3 § 1 i art. 150 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności i w konsekwencji uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., mimo nieistnienia przesłanki do jej uchylenia, – art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a.. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania ewentualnie, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest całkowicie pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, bowiem żaden z zarzutów w niej zamieszczonych nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym wyrokiem nie naruszono przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. przez jego błędną wykładnię ani też art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr.bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej. Budowa budynku gospodarczego zgodnie z dokonanym zgłoszeniem z dnia 30 maja 2011 r. odpowiada swymi parametrami wymaganiom określonym w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., nie wymaga więc pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.). Pogląd przyjęty przez organ odwoławczy, że obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. muszą być "związane z zabudową mieszkaniową" lub jej "towarzyszącą" bądź ją "uzupełniają", powtórzony w skardze kasacyjnej jest całkowicie błędny. Brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nie daje podstaw do takiej wykładni, również odwołanie się do jednego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (II SA/Gd 173/11 z 31 marca 2011 r.), nie może być podstawą skargi kasacyjnej. Trudno też mówić o rozbieżnościach w orzecznictwie w tym zakresie, skoro w jednym bądź dwóch wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych przyjęto odmienny pogląd. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku dokonania własnej wykładni przepisu. Nie wiadomo do jakich "pozajęzykowych reguł wykładni" odwołuje się autorka skargi kasacyjnej dochodząc do takich wniosków. Nie można mówić o wykładni systemowej jeżeli wcześniej nie dokonało się prawidłowej wykładni językowej (gramatycznej), która powinna być podstawą. Niezrozumiałe są również wywody zamieszczone na s. 4 skargi kasacyjnej, w konkluzji których dochodzi się do wniosku, że brak pozwolenia na budowę w tym przypadku może "prowadzić do chaosu w zakresie zagospodarowania przestrzennego". Krytyka racjonalnego ustawodawcy w tym przypadku też nie ma racjonalnego uzasadnienia. Nie ma też żadnego uzasadnienia odwoływanie się w skardze kasacyjnej do definicji budynku gospodarczego zaczerpniętej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), gdyż nie wymaga tego prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. (wyrok NSA z 19 kwietnia 2010 r., II OSK 691/09). Całość uzasadnienia skargi kasacyjnej jest poświęcona błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. i polemice z prawidłowo dokonaną wykładnią tego przepisu przez Sąd. Tak skonstruowana skarga kasacyjna, pozbawiona racjonalnej argumentacji, a opierająca się wyłącznie na poglądzie zawartym w jednym wyroku, nie może być skuteczna. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (naruszenia przepisów postępowania) zamieszczone w pkt 2, nie zostały w ogóle uzasadnione, co nie spełnia wymagań art. 176 p.p.s.a. i zwalnia sąd kasacyjny od ich rozpoznania. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.