II OSK 551/13

Dnia 9 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 475/12 w sprawie ze skargi H. G. i C. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 475/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. G. i C. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż w związku z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. H. G. i C. P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej jego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Decyzją tą zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono G. S. pozwolenia na budowę budynku gastronomiczno-mieszkalnego na parceli nr [...] w R., przy ul. J. Wnioskodawcy jako podstawę wznowienia postępowania podali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, iż zostali pominięci we wskazanym postępowaniu o pozwolenie na budowę mimo, że ich nieruchomość, leżąca w odległości 40 m od planowanej inwestycji, znajduje się w jej obszarze oddziaływania. Sąd podał, iż w sprawie zapadła decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia ww. decyzji ostatecznej, które to decyzje następnie zostały wyeliminowane na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 66/11. Dalej, Sąd I instancji podniósł, iż decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił uchylenia swojej decyzji z 2009 r. W podstawie prawnej kolejny raz organ ten powołał art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu zreferował ustalenia zawarte w jego poprzedniej decyzji podając, że zgodnie z oświadczeniem inwestora prowadzona w obiekcie działalność polegać ma na organizowaniu przyjęć okolicznościowych, a oddziaływanie budynku nie będzie wykraczało poza teren działki inwestora. Podkreślił, że działalność tego rodzaju nie jest zaliczana do uciążliwych dla środowiska, a teren inwestycji zostanie dodatkowo obsadzony zielenią izolacyjną. Inwestor stwierdził ponadto, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie są jego bezpośrednimi sąsiadami, gdyż teren ich nieruchomości oddziela parcela porośnięta drzewami. Przedłożył także dodatkową opinię rzeczoznawcy d.s. zabezpieczeń przeciwpożarowych, z której wynika, że droga dojazdowa umożliwia dojazd do jego nieruchomości wozów strażackich. Inwestor podkreślił też, że zamierzona budowa została uzgodniona z Zespołem Parków Krajobrazowych. W kwestii zagrożenia hałasem stwierdził zaś, że organizowane w budynku imprezy będą odbywały się przy drzwiach zamkniętych z uwagi na ogrzewanie pomieszczeń i ich klimatyzację. W przypadku gdyby natomiast doszło do przekroczenia norm hałasu zobowiązał się do wybudowania ekranów dźwiękochłonnych. W sprawie ponownie zostały zanalizowane także dotyczące tego terenu ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w [...] z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym planem teren inwestycji jest położony w jednostce KU – teren usług, w której nie wprowadzono zakazu realizacji usług gastronomii. W planie tym jako docelowy dojazd do działki inwestora przewidziano drogę publiczną klasy D, o szerokości pasa drogowego wynoszącej w liniach rozgraniczających 10 m. Ponownie analizując akta sprawy pod kątem wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prezydent Miasta [...] ustalił, że wnioskujący o wznowienie postępowania są właścicielami parceli nr [...]. Po analizie projektu budowlanego doszedł on jednocześnie do przekonania, że działka ta nie znajdzie się w obszarze oddziaływania przewidzianego do realizacji budynku, bowiem obiekt ten nie będzie miał negatywnego wpływu na środowisko oraz nie będzie stwarzał zagrożenia dla higieny i zdrowia jego użytkowników oraz otoczenia. Organ I instancji zauważył także, że parcela małżonków P., nosząca numer ewidencyjny [...], jest oddalona od działki inwestora o ok. 40-50 m, a ponadto jest ona oddzielona od niej jeszcze parcelą nr [...], która będąc porośniętą nisko i wysokopienną roślinnością stanowi dla niej naturalną izolację. Także ewentualny wzrost natężenia ruchu na przewidzianej w planie drodze publicznej klasy D stanowiącej dojazd do posesji inwestora, w ocenie Prezydenta Miasta [...], w żaden sposób nie ograniczy swobody korzystania z działki nr [...]. W tej ostatniej kwestii zwrócił on uwagę, że dotychczas na przewidzianej do zainwestowania działce funkcjonowała firma transportowa dysponująca kilkoma samochodami, które tam parkowały. Mając na uwadze te ustalenia organ uznał, że z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa powstanie obiektu gastronomiczno-mieszkalnego na parceli nr [...] nie ograniczy swobodnego sposobu korzystania z parceli nr [...]. Ograniczenia nie wynikające z przepisów prawnych nie dają zaś podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tego orzeczenia H. G. oraz C. P. podali, że się z nim nie zgadzają. Zarzucili, że organ w skierowanych do nich zawiadomieniach o wznowieniu postępowania uznał ich za jego strony by następnie odmówić im tego przymiotu. Wskazali, że po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy o pozwolenie na budowę wnioskowali o jej zbadanie przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Odwołujący się wskazali ponadto, że przewidziana w planie miejscowym droga publiczna klasy D, na którą wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest drogą wirtualną i nikt z okolicznych mieszkańców nie zgodzi się na jej wybudowanie. Z uwagi na to, że jest to droga boczna i ślepa nie uzyska ona bowiem statusu drogi niezbędnej, a zatem miasto nie będzie mogło wywłaszczyć właścicieli gruntów w celu jej wybudowania. H. G. oraz C. P. zakwestionowali także stanowisko Prezydenta Miasta [...] dotyczące hałasu, jaki będzie emitowany przez wybudowany lokal. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w postępowaniu toczącym się w oparciu o wniosek złożony w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy odwołać się do brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy wskazał, iż autor projektu budowlanego jednoznacznie w nim stwierdził, że realizacja inwestycji na działce [...] ze względu na swój charakter nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko. Obowiązujące w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie zaliczały przedmiotowej inwestycji do oddziaływującej znacząco na środowisko ani do wymagającej opracowania specjalistycznej dokumentacji dotyczącej np. przewidywanego hałasu. Dodał, że z uwagi na oddzielenie działki inwestora od parceli małżonków P. inną działką o szerokości o ok. 50 m, projektowana inwestycja nie wprowadza również żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu ich działki. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji na podstawie dokumentacji budowlanej prawidłowo uznał, że posesja nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Odnosząc się do zastrzeżeń odwołujących się dotyczących prawidłowości ustaleń dotyczących drogi pożarowej prowadzącej do projektowanego obiektu Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany został zaopiniowany przez uprawnionego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Rzeczoznawca ten w dodatkowej opinii z dnia 3 lipca 2010 r. stwierdził także, że droga pożarowa do projektowanego budynku spełnia wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Wyjaśnił również, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują weryfikacji takiej opinii przez "wojewódzkiego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych". Organ II instancji wskazał ponadto, że inwestycja pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego. Plan ten nie wprowadza bowiem na obszarze działki inwestora zakazu realizacji usług gastronomii. Nie zakazuje on także realizacji inwestycji kubaturowych do czasu wybudowania dróg o parametrach w nim ustalonych. Tym samym stwierdzenie odwołujących się dotyczące wirtualnego charakteru drogi dojazdowej pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują konieczności uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na realizację inwestycji o podobnym charakterze. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii związanych z emisją hałasu organ II instancji wyjaśnił, że w przepisach brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o specjalistyczne opracowanie dotyczące oceny przewidywanego poziomu hałasu emitowanego przez obiekt. Wskazał także, że z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy nie dostrzega potrzeby przeprowadzenia kontroli w zakresie wyznaczania przez organ I instancji obszaru oddziaływania podobnego rodzaju obiektów. Ewentualne wyniki takiej kontroli pozostałyby bowiem bez wpływu na wynik sprawy. Podał, że oceny dokonywane przez organ odwoławczy mają w każdej sprawie charakter indywidualny bazujący na aktach sprawy, a nie na wynikach (nawet negatywnych) kompleksowych kontroli obejmujących całokształt działalności danego organu. Wreszcie Wojewoda stwierdził, że organ I instancji wywiązał się z nałożonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach obowiązku wyjaśnienia, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę. W skardze do sądu administracyjnego H. G. i C. P. stwierdzili, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znajdują się "w strefie oddziaływania obiektu gastronomicznego budowanego przez firmę [...]". Wskazali ponownie, że organ I instancji zawiadomieniem z dnia 12 września 2011 r. uznał ich za stronę postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę przedmiotowego lokalu gastronomicznego i zezwolił im na zapoznanie się z projektem budowlanym zapewniając możliwość zgłaszania do niego uwag. Po złożeniu przez nich takich uwag nagle nie uznano ich jednak za stronę postępowania, a stanowisko to podtrzymał także Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu merytorycznym wskazał, iż podziela stanowisko Wojewody oraz Prezydenta Miasta [...], że z uwagi na treść żądania zgłoszonego przez H. G. oraz C. P. prawidłowe było wznowienie przez organ I instancji postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Skład orzekający uznał za przekonywujący także pogląd orzekających w sprawie organów, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Stanowisko organów zajęte w pierwszej z tych kwestii zostało także zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach we wcześniejszym prawomocnym wyroku. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie doszły do przekonania, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie było dotknięte wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji uzasadniało to wydanie decyzji opartej na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b tej ustawy. Poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne pozwalały bowiem na wykluczenie zaistnienia w sprawie przesłanki wskazanej we wniosku skarżących inicjującym postępowanie wznowieniowe. Sąd zaznaczył, iż organ I instancji ustalenia swoje oparł na przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Stosownie do pierwszego z tych unormowań stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu stosownie do art. 3 pkt 20 prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie tego obszaru winno nastąpić w wyniku analizy funkcji, formy oraz konstrukcji projektowanego obiektu, a także innych jego cech charakterystycznych, jak również sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W toku tej analizy należy uwzględnić treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma zaś miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, zawarte w przepisach techniczno-budowlanych, sanitarnych czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu organy zanalizowały w sposób należyty projekt budowlany dochodząc do przekonania, że z uwagi na parametry oraz przeznaczenie projektowanego budynku gastronomiczno-mieszkalnego, a także jego usytuowanie na działce obszar jego oddziaływania będzie zamykał się w granicach działki inwestora. W oparciu o tę analizę doszły do uzasadnionego przekonania, że skoro nieruchomość skarżących jest oddalona o ok. 50 m od planowanej lokalizacji projektowanego budynku, a ponadto jest ona oddzielona od terenu inwestycji inna działką to należało stwierdzić, że leży ona poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu. Organ odwoławczy dodatkowo zauważył, że przewidziany do realizacji obiekt nie zalicza się do przedsięwzięć o jakich była mowa w obowiązującym w dacie udzielania pozwolenia na budowę rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Z urzędu Sąd zauważył, że budowa przedmiotowego obiektu nie jest także zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które zostały wymienione w obowiązującym aktualnie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Orzekające w sprawie organy obu instancji, w ocenie Sądu, zanalizowały wreszcie przepisy obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] pod kątem ewentualnych ograniczeń w zakresie zagospodarowywania terenu i ograniczeń takich się nie dopatrzyły. Sąd podkreślił, iż nie można obszaru oddziaływania obiektu budowlanego utożsamiać z obszarem, na którym mogą być odczuwalne skutki spowodowane funkcjonowaniem tego obiektu. W szczególności chodzi o takie skutki, jak: potencjalne zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska, emisją spalin czy wzmożonym ruchem samochodowym na drodze lokalnej czy dojazdowej. Tego rodzaju ewentualne zagrożenia stanowią bowiem jedynie okoliczności faktyczne mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. W przypadku ich wystąpienia mogą też uzasadniać domaganie się podjęcia działań przez właściwe organy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Ochrona taka może być udzielona jednak w przypadku realnego, a nie potencjalnego zagrożenia ponadnormatywną emisją hałasu czy ponadnormatywna emisją zanieczyszczeń. W przypadku gdyby doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących różnego rodzaju oddziaływaniami na ich nieruchomość mogą się oni domagać także ich zaprzestania w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. G. i C. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie decyzji organu I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucono naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt 20) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż zawarta w ww. przepisie przesłanka uznania za stronę postępowania ("właściciele [...] nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu") odnosi się jedynie do oddziaływania rozumianego jako oddziaływanie naruszające konkretne normy techniczno-budowlane prawa materialnego, oparcie rozstrzygnięcia jedynie na stwierdzeniu, iż skarżący nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego z którego wywodzą swój interes prawy oraz na przyjęciu, iż jedyną stroną postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego jest inwestor. Wskazano, iż skarżącym, tym samym odmówiono statusu strony postępowania pomimo nieustalenia przez organ faktycznego obszaru oddziaływania obiektu i nie dokonania analizy przepisów odrębnych o których mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. - prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i w zw. art. 77 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji za własne, ustaleń faktycznych organu, które to zostały dokonane wbrew treści art. 77 k.p.a., z pominięciem art. 10 §1 k.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi. Wskazano, że Sąd dokonując oceny postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] uznał za wystarczające czynności polegające jedynie na pobieżnej analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odebraniu oświadczeń stron. Sąd nie rozpoznał więc sprawy co do swej istoty, albowiem w toku postępowania administracyjnego nie został stwierdzony faktyczny obszar oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a jedynie poprzestano na zapewnieniach inwestora, czym nie dopełniono obowiązku zebrania całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy. Ponadto, skarżącym odmówiono prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie przed wydaniem decyzji (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. nr. [...]), czym naruszono art. 10 §1 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób rzetelny, gdyby przeprowadzono dowód z opinii biegłego i wizje lokalną rozstrzygnięcie organu musiałoby być inne. W rozwinięciu zarzutów strona wskazała, iż umknęło Sądowi I instancji, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i odwrotnie, nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Podniosła, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Strona zrzuciła Prezydentowi Miasta [...], że wbrew treści art. 77 k.p.a. nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Poczynione ustalenia nie oddają pełnego obrazu sytuacji. Organ ustalił jedynie, że skarżący są właścicielami działki sąsiedniej, oddalonej o ok. 40-50 m, teren inwestycji jest oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako KU - teren usług, dyrekcja parku krajobrazowego nie sprzeciwia się inwestycji, a w projekcie określono obszar oddziaływani obiektu w granicach działki. W ocenie skarżących błędne jest przekonanie organu, że nie jest możliwe oddziaływanie obiektu na nieruchomość która z nim bezpośrednio nie sąsiaduje, a jest położona od niego w odległości ok. 50 m. Zaznaczyli, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Podnieśli, że w toku postępowania wznowieniowego wielokrotnie wskazywali, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze Parku Krajobrazowego [...]. Jednakże organ nie ustalił wynikających z tego powodu ograniczeń zagospodarowania terenu oraz nie wyjaśnił powodów dla których właścicielom nieruchomości sąsiednich dyrekcja parku nie wyraziła zgody na rozbudowę domów, a co do planów budowlanych inwestora się nie sprzeciwiła. Podali, że wprawdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr. [...], dopuszcza działalność usługową na nieruchomości inwestora, jednakże, należy zauważyć, że cały teren dzielnicy [...] w planie tym jest oznaczony jako tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i jednorodzinnej oraz tereny rolne i leśne. Obszar KU - działalności usługowej obejmuje jedynie obręb działki inwestora. Skarżący stwierdzili, że to na organie prowadzącym postępowanie, nie zaś na nich, spoczywał obowiązek ustalenia przepisów odrębnych o których mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Ponadto podnieśli, iż oczywistym jest, że natężenie hałasu i jego uciążliwości, które niewątpliwie wystąpią po budowie domu weselnego w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, jest w świetle prawa cywilnego immisją, a w prawie administracyjnym emisją zanieczyszczeń (hałasu) do środowiska. Natężenie hałasu i jego uciążliwość zależy od wielu czynników, np.: ukształtowania terenu, warunków atmosferycznych oraz przede wszystkim natężenia źródła dźwięku. Zasadnym jest więc uznanie, że mogą one wpływać również na określenie kręgu podmiotów danego postępowania administracyjnego, jako stron postępowania. Ich interes prawny należy w związku z tym ocenić nie tylko przez pryzmat bezpośredniego sąsiedztwa ze źródłem, ale ogólną szkodliwość hałasu i uciążliwości jakie powoduje. Strona wskazała również na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 1999 r., sygn. akt. OPS 11/99, postanowienie Sądu Najwyższy z dnia 2 marca 1998 r. sygn. III ARN 39/97 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 2264/96. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę kasacyjną H. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i w związku z art. 77 k.p.a. I tak, Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie ważne wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonał szerokiej analizy pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, oraz odniósł go do stanu faktycznego sprawy. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastrzeżeń bowiem Sąd Wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonych decyzji, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stronie wnoszącej skargę kasacyjną, mając na uwadze argumentację w niej zawartą, zapewne chodziło o ww. przepis, mimo że nie wskazała jego w sposób jednoznaczny. Zaznaczyć przy tym należy, iż art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wznosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. W przypadku zaskarżenia decyzji nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu II instancji, wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w zakresie ustalenia faktycznego "obszaru oddziaływania obiektu", zostały w sposób należyty wyjaśnione, na podstawie dokumentacji budowlanej, odległości nieruchomości będącej własnością strony od spornej inwestycji, oraz pod kątem wpływu inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko. Co więcej, na co uwagę zwrócił Sąd I instancji, organy administracji publicznej w swoich ustaleniach wyszły nawet poza granice sprawy, dokonując analizy nie tylko przez pryzmat legitymacji skarżących do bycia stroną postępowania, lecz także prowadziły postępowanie w przedmiocie istoty rozstrzygnięcia. Ponadto, zauważyć należy, iż kierowanie się zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak to zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., mimo że organy zaniechały przed wydaniem decyzji wystosowania zawiadomienia w celu umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, albowiem wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jemu dokonania konkretnej czynności procesowej. Nie wskazał, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mógł dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mógł przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Z całą pewnością nie może stanowić o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., okoliczność, że jak wskazał skarżący, nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego i wizji lokalnej. Po pierwsze z tego względu, że to organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy. Po drugie, strona nie wykazała, że była w posiadaniu opinii biegłego, lub chciała ją sporządzić na własny koszt, jako że nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. wskazywanego naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie tego obszaru winno nastąpić w wyniku analizy funkcji, formy oraz konstrukcji projektowanego obiektu, a także innych jego cech charakterystycznych, jak również sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W toku tej analizy należy uwzględnić treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 [w:] LEX nr 347949). Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma zaś miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, zawarte w przepisach techniczno-budowlanych, sanitarnych czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 1398/10 [w:] LEX nr 1145559). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest także pogląd, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie można rozumieć terenu, na którym możliwe jest odczuwanie uciążliwości spowodowanych funkcjonowaniem w przyszłości obiektu budowlanego, lecz które nie wprowadzają wynikających z przepisów prawa ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu. Tylko bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę ( por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r. , VII SA/Wa 1454/05 [w:] LEX nr 214065 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 października 2009 r., II SA/Gl 430/09 [w:] LEX nr 573705). Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji prawidłowo ustaliły obszar oddziaływania spornej inwestycji, w oparciu o ww. przepisy, a Sąd I instancji w uzasadnieniu odniósł się do tej kwestii. Wskazał mianowicie, że organy zanalizowały w sposób należyty projekt budowlany dochodząc do przekonania, że z uwagi na parametry oraz przeznaczenie projektowanego budynku gastronomiczno-mieszkalnego, a także jego usytuowanie na działce obszar jego oddziaływania będzie zamykał się w granicach działki inwestora. W oparciu o tę analizę doszły do uzasadnionego przekonania, że skoro nieruchomość skarżących jest oddalona o ok. 50 m od planowanej lokalizacji projektowanego budynku, a ponadto jest ona oddzielona od terenu inwestycji inna działką to należało stwierdzić, że leży ona poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu. Organ odwoławczy dodatkowo zauważył, że przewidziany do realizacji obiekt nie zalicza się do przedsięwzięć o jakich była mowa w obowiązującym w dacie udzielania pozwolenia na budowę rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Orzekające w sprawie organy obu instancji zanalizowały wreszcie przepisy obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] pod kątem ewentualnych ograniczeń w zakresie zagospodarowywania terenu i ograniczeń takich się nie dopatrzyły. Mając na uwadze powyższe ustalenia, za niemające oparcia w stanie faktycznym sprawy, należy uznać twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjna, że w zaskarżonym wyroku, dokonano błędnej wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", sprowadzającej się do stwierdzenia, że odnosi się on jedynie do oddziaływania rozumianego jako oddziaływanie naruszające konkretne normy techniczno-budowlane prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym także trzeba, że obowiązek organów administracji każdorazowego ustalenie przepisów, które w jakimś stopniu regulują istnienie danego obiektu pod kątem jego ewentualnego oddziaływania na terenie sąsiednie, nie oznacza wcale, że obowiązkiem organu jest dokonywanie analizy wszelkich możliwych przepisów szczególnych, także po to aby wykluczyć ich zastosowanie w danym przypadku. Co więcej, podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wykazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, aby więc uzyskać status strony postępowania strona skarżąca musiałby wykazać, że należąca do niej nieruchomość leży w terenie wyznaczonym – zgodnie z odrębnymi przepisami – w otoczeniu planowanego obiektu i jednocześnie przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 479/09, wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 284/8, z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1032/11). Nie bez znaczenia jest więc, że strona skarżąca nie wskazała na konkretne okoliczności poparte regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zagospodarowani jej działki w związku ze sporną inwestycją. Za takie nie można bowiem uznać obawy spowodowane zwiększoną emisją hałasu w związku z planowanym organizowaniem w przedmiotowym obiekcie całonocnych imprez okolicznościowych z udziałem licznych gości, a także ze zwiększoną emisją hałasu i spalin spowodowaną znacznym zwiększeniem się ruchu pojazdów na drodze dojazdowej do posesji inwestora. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, nie można obszaru oddziaływania obiektu budowlanego utożsamiać z obszarem, na którym mogą być odczuwalne skutki spowodowane funkcjonowaniem tego obiektu. W szczególności chodzi o takie skutki, jak: potencjalne zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska, emisją spalin czy wzmożonym ruchem samochodowym na drodze lokalnej czy dojazdowej. Tego rodzaju ewentualne zagrożenia stanowią bowiem jedynie okoliczności faktyczne mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. W przypadku ich wystąpienia mogą też uzasadniać domaganie się podjęcia działań przez właściwe organy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Unormowania zawarte w tej ustawie przewidują w szczególności środki prawne służące m. in. ochronie przed zanieczyszczaniem powietrza oraz przed hałasem. Ochrona taka może być udzielona w jednak przypadku realnego, a nie potencjalnego zagrożenia ponadnormatywną emisją hałasu czy ponadnormatywna emisją zanieczyszczeń. W przypadku gdyby doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących różnego rodzaju oddziaływaniami na ich nieruchomość mogą się oni domagać także ich zaprzestania w drodze powództwa przed sądem powszechnym opartym na przepisach prawa cywilnego przed (art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c). Okoliczności takie nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto, zaznaczyć także należy, że podczas rozpatrywania sprawy, nie można opierać się na przypuszczeniach, a więc stanach hipotetycznych, bez konkretnego powiązania normy prawnej z możliwością jej wpływu na zagospodarowanie działki sąsiedniej. Strona skarżąca nie przedstawiła zaś żadnych przepisów prawa materialnego, ani też okoliczności potwierdzonych opiniami i analizami, które by kwestionowały ustalenia organów, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie przedstawiła dokumentu, z którego wynikałoby, że immisje jak hałas, zwiększona emisja spalin, utrudnią lub wręcz uniemożliwią korzystanie, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, z nieruchomości będącej własnością strony. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach słusznie przyjął, że organy administracji zasadnie nie znalazły podstaw do uznania, iż działki strony skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji, iż brak jest podstaw z art. 28 ust. 2 tej ustawy do uznania jej za strony postępowania. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.