II OSK 202/13

Dnia 25 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 975/12 w sprawie ze skargi K. L. i E. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od K. L. i E. L. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. I SA/Wa 975/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi K. L. i E. L., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. K. L. i E. L. zwrócili się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o skreślenie z rejestru zabytków działki nr [...] położonej w miejscowości K. B. II przy ul. W. gm. K. na terenie układu ruralistycznego wsi K. B. wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego na podstawie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., działając na podstawie art. 13, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), odmówił skreślenia z rejestru zabytków ww. działki położonej w miejscowości K. B.. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskowana działka jako pojedynczy element przestrzenny zespołu ruralistycznego, w swoim układzie i formach współczesnego zagospodarowania, składa się w całości na zespół ogólnych wartości, będących podstawą wpisu wsi K. B. II do rejestru zabytków. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, przyjmując, że wieś K. B. I i II oraz obszar terenów otaczających, związanych przestrzennie i krajobrazowo, stanowi spójny i jednorodny krajobraz kulturowy i układ ruralistyczny o charakterze rolniczym i osadniczym, w którym zapisane i utrwalone są typowe dla kultury osiedlonych na bagiennym polderze menonitów fryzyjskich formy zagospodarowania terenu. Sporna działka, pomimo występującego na niej zagospodarowania o charakterze rekreacyjnym, wywołującego pewną dysharmonię krajobrazu historycznego układu ruralistycznego, stanowi integralną i istotną część zabytkowego układu ruralistycznego wsi K. B. I i II. Uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że złożona przez K. L. i E. L. skarga była uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Sąd I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Chodzi o uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie zarówno decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., jak i zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2012 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał ten sam działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pracownik organu – Sekretarz Stanu, Generalny Konserwator Zabytków P. Ż.. Bezsporne jest, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego Ministra. Wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany był do uchylenia obarczonej taką wadą decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegającą na przyjęciu, że z tych przepisów wynika, iż Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków podlega wyłączeniu od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu orzeczenia w niższej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że Generalny Konserwator Zabytków z racji pełnionej funkcji nie jest pracownikiem organu upoważnionym do działania w imieniu Ministra, ale samodzielnym organem administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.), który powinien być traktowany z punktu widzenia art. 24 § 1 k.p.a. tak jak Minister. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym ze względu na wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 961/08). Zapatrywanie przeciwne do stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 października 2012 r. sygn. II OSK 1980/11 i II OSK 1987/11. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Zagadnieniem spornym w sprawie pozostaje ocena, czy osoba pełniąca funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., został złożony od decyzji podpisanej przez tę osobę (Generalnego Konserwatora Zabytków). Odnosząc się do tego zagadnienia, należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, iż w przedstawionym wyżej układzie procesowym brak jest podstaw do uznania, że osoba pełniąca funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków podlega wyłączeniu, a tym samym, że decyzja wydana (podpisana) przez tę osobę, po jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r. sygn. II OSK 1119/12; wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r. sygn. II OSK 1054/12; wyrok NSA z dnia 27 września 2013 r. sygn. II OSK 1062/12; wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r. sygn. II OSK 1980/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości aprobuje powyższe stanowisko, albowiem nadana Generalnemu Konserwatorowi Zabytków przez przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozycja prawna nie pozwala traktować osoby pełniącej tę funkcję na równi z pracownikiem organu podlegającym wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, jak również w sytuacji, o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc kiedy pracownik organu bierze udział w podejmowaniu decyzji wydawanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010/5/82, przyjęto, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Z treści tej uchwały wynika, że osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma więc zastosowanie do pracowników aparatu pomocniczego ministra, którzy są upoważnieni do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ministra na podstawie art. 268a k.p.a. Stanowisko to zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. II GPS 4/12, ONSAiWSA 2013/11/106. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do kwestii zastosowania instytucji wyłączenia do pracownika organu jednoosobowego, przyjął, że wyrażone w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. stanowisko dotyczące wyłączenia od orzekania przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy odnosić do każdej osoby pełniącej funkcję piastuna organu monokratycznego. Według art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organem ochrony zabytków jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków. W art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalnemu Konserwatorami Zabytków przyznano z mocy prawa kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a k.p.a.). Wprawdzie ustawa z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25, poz. 253 ze zm.) zniosła Generalnego Konserwatora Zabytków jako centralny organ administracji rządowej oraz obsługujący go Urząd Generalnego Konserwatora Zabytków, niemniej nadana Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozycja prawna, ze względu na wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne, każe traktować go jako odrębny w znaczeniu ustrojowym organ administracji publicznej. Prowadzi to do wniosku, że regulacja przyjęta w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania do Generalnego Konserwatora Zabytków. Nadawanie powyższym przepisom procesowym prawidłowej wykładni nie może prowadzić do niemożności wyznaczenia w sprawach dotyczących ochrony zabytków organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja miałaby zaś miejsce, gdyby Generalny Konserwator Zabytków podlegał wyłączeniu, skoro art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kompetencje ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w zakresie wydawania decyzji przenosi na rzecz Generalnego Konserwatora Zabytków. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.