IV SA/Po 957/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. W.. na uchwałę Rady Gminy Dominowo z dnia 24 marca 2011 r. nr V/17/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 24 marca 2011 r. Rada Gminy Dominowo, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256. poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr V/17/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola na terenie Gminy Dominowo. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Ś. W.. zarzucając jej istotne naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez: - ustalenie w § 1 ust. 1 i 2 oraz w § 2 uchwały, iż opłata jest ponoszona za świadczenia wykraczające ponad czas podstawy programowej oraz wskazanie w § 2 świadczeń wykraczających poza podstawę programową, za które pobierana jest opłata w sposób nazbyt ogólny, nie odpowiadający zasadom prawidłowej legislacji; - ustalenie w § 3 opłat, które mają charakter opłaty stałej, nie pozostającej w związku z rodzajem danego świadczenia; - ustalenie w § 4 delegacji dla dyrektora przedszkola do ustalenia z rodzicami (opiekunami prawnymi dziecka) w drodze zawieranej umowy cywilnoprawnej zakresu świadczeń, z których będzie korzystało dziecko oraz wysokości związanych z tym opłat. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu po nowelizacji ustalonym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2010 r. (Dz. U. Nr 148, poz. 991) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przepisy te przewidują w zakresie ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola publicznego dwie kompetencje dla organu prowadzącego: do ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowywania i opieki nie krócej niż 5 godz. dziennie oraz do ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Dalej prokurator wskazał, że regulacje zawarte w § 1 ust. 1 i 2 oraz w § 2 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, albowiem Rada Gminy Dominowo stanowiąc powyższe przepisy nieprawidłowo wykonała ustawowe upoważnienie w tym zakresie. Skoro bowiem przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do określenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w wymiarze przekraczającym wymiar "czasu bezpłatnego, wychowania i opieki w przedszkolu", to rada gminy nie może ustalać opłat za świadczenia "ponad czas realizacji podstawy programowej", co stwierdzono w §1 oraz w § 2 przedmiotowej uchwały. Pojęcia te nie są bowiem tożsame zaś akty prawa miejscowego winna cechować jasność i precyzyjność. Łączenie przez Radę Gminy Dominowo nieodpłatności z czasem realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest zatem chybione i jest następstwem niewłaściwej interpretacji woli ustawodawcy odzwierciedlonej w wyżej wspomnianej noweli. Nadto z przywołanych przepisów zaskarżonej uchwały nie wynika w jakim wymiarze czasu będą realizowane zajęcia bezpłatne. Skarżący podniósł również, że wyszczególnienie w § 2 uchwały świadczeń wykraczających poza podstawę programową, za które pobierana jest opłata jest zbyt ogólne, albowiem nie wynika z niego jakie konkretnie zajęcia mają być prowadzone ani też w jakim czasie. Zauważyć bowiem należy, iż skoro Rada Gminy uchwalając niniejszą uchwałę postanowiła wprowadzić odpłatność za świadczenia wykraczające poza podstawę programową to winna szczegółowo określić jakie świadczenia będą objęte opłatą, w taki sposób by nie rodziło to wątpliwości, czy zajęcia te nie pokrywają się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17). Samo ogólne wskazanie w § 2 uchwały, iż w ramach zajęć rozszerzonych realizowane będą poszczególne rodzaje zajęć, jak np. wspomagające rozwój umysłowy dziecka, rozwój ruchowy dziecka, rozwój emocjonalny i społeczny dziecka jest niewystarczające, zwłaszcza, że także wyżej wskazany załącznik wymienia wśród celów do jakich ma doprowadzić kształcenie w ramach podstawy programowej: kształtowanie umiejętności społecznych dzieci, kształtowanie sprawności fizycznej dzieci, wspomaganie rozwoju umysłowego dzieci. Rodzi to więc wątpliwości, czy aby zajęcia ponadprogramowe proponowane przez Radę Gminy nie pokrywają się swym zakresem z zajęciami, które winny być realizowane w ramach podstawy programowej. Powyższe uniemożliwia rodzicom lub opiekunom dzieci rzetelną decyzję, czy skierować dziecko na dodatkowe, płatne zajęcia oraz uniemożliwia dokonanie wyboru poszczególnych świadczeń. Także czas realizacji ponadprogramowych zajęć płatnych winien być również określony albowiem rodzic lub opiekun dziecka w zależności od swoich możliwości finansowych i innych uwarunkowań winien mieć możliwość wyboru poszczególnych świadczeń. Dalej należy wskazać, iż obowiązujące przepisy prawa, w tym też ustawa o systemie oświaty, nie zawierają definicji terminu "opłata", jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż opłata ma stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa; jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela. Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Pobiera sieją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Innymi słowy opłatę wnosi się za konkretne świadczenie organu państwowego łub samorządowego i w relacji do konkretnych kosztów takiego świadczenia. Powyższe przedstawia tzw. zasadę ekwiwalentności. Nie ulega wątpliwości, iż zasada ta musi być przestrzegana przy stanowieniu opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych, albowiem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że opłata jest należna "za udzielane świadczenia". W konsekwencji stwierdzić należy, iż uchwała ustalająca wysokość opłat powinna wyszczególniać świadczenia oferowane przez przedszkole za odpłatnością oraz określać wysokość opłat za każde ze świadczeń z osobna, jak również wiązać ją z czasem - ilością godzin faktycznego korzystania przez konkretne dziecko z każdego ze świadczeń w ciągu miesiąca. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W ocenie skarżącego wprowadzenie w § 3 zaskarżonej uchwały jednolitych, stałych opłat miesięcznych za korzystanie przez dzieci z wyszczególnionych w uchwale świadczeń stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz narusza zasadę ekwiwalentności. Opłaty te zostały bowiem ustalone niezależnie od rodzaju oraz rzeczywistego czasu korzystania przez dziecko z oferowanych świadczeń. Uchwała nie zawiera nadto jakiejkolwiek kalkulacji opłaty ani wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości a nie innej. Nadto z treści § 3 zaskarżonej uchwały nie wynika czy we wskazanym w w/w przepisie czasie przebywania dziecka w przedszkolu (6 godzin, 7 godzin lub 8 godzin), za który pobierana jest opłata oferowane są świadczenia płatne czy bezpłatne. Przepis ten nie zawiera wskazania za jakiego rodzaju świadczenie żądana jest opłata i co się na opłacane świadczenie składa. W związku z powyższym nie jest wykluczone, że ustalona przez Radę Gminy wysokość opłat powoduje sytuację, iż rodzice dzieci będą partycypować w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący. Nadto należy także zauważyć, iż ustanowienie w § 4 uprawnienia dla innego podmiotu, niewskazanego wprawdzie w treści w/w przepisu (zapewne jednak chodzi tu o dyrektora przedszkola) do ustalenia z rodzicami i opiekunami dzieci na drodze umów cywilnoprawnych zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad tzw. "podstawę, programową" i zasad pobierania za to opłaty świadczy o przekroczeniu przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 o systemie oświaty w tym zakresie. W pojęciu "ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych", jakim prawodawca się posłużył nie mieszczą się bowiem ani ustalenia wzorów umów, ( co stanowi materię prawa cywilnego — w ramach przewidzianej tam swobody umów — niepodlegającą reglamentacji publicznoprawnej) ani też upoważnienie do dokonywania ustalenia opłat czy też ich zmiany przez inny, poza radą gminy, podmiot. Wskazany przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowiący, że rada gminy ustala opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, upoważnia wprost jedynie ten organ do ich ustalania, to bezspornie określenie zakresu świadczeń winno znaleźć się w treści samej uchwały. Do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie wysokości konkretnych opłat, a nie tylko określanie zasad ich ustalania. W zakresie kompetencyjnym wynikającym wprost z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mieści się upoważnienie do przenoszenia na inny, poza radą gminy, podmiot uprawnienia do ustalania zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkole. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w obowiązującym stanie prawnym Rada Gminy Dominowo była uprawniona do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielanie przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych, bez względu na zakres wykonywanych wówczas świadczeń. Wynika to jednoznacznie z treści art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym ustawa z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2010 r. W obecnym stanie prawnym pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie może podlegać opłacie bezwzględu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Podkreślić należy, że jak wynika z intencji ustawodawcy, podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Stosownie do treści art. 14 ust.5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego materialno-prawną podstawę działania i wyznaczającego zakresu działania Rady, przedmiotowa opłata może być pobierana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu. Dodatkowo należy zauważyć, że w § 2 zaskarżonej uchwały wskazano zakres i rodzaj świadczeń realizowanych przez przedszkole w czasie objętym opłatą. Natomiast żaden przepis nie obliguje do ustalenia odrębnej opłaty za poszczególne świadczenia realizowane przez przedszkole. Nie trafnym jest zarzut, że w § 4 zaskarżonej uchwały Rada Gminy nie posiadając do tego podstawy prawnej scedowała na rzecz innych podmiotów własne uprawnienia do określania, co wchodzi w skład odpłatnych świadczeń, oraz że zawarcie takiego unormowania jest sprzeczne z delegacją ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 14 ust. 5 o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. W tym miejscu należy zauważyć, że Gmina nie scedowała na inne podmioty samego prawa ustalania wysokości opłaty. Z treści § 4 uchwały bezspornie wynika, że przedmiotem umowy cywilnej między stronami jest wyłącznie ustalenie "zakresu" świadczeń, które mają być oferowane dzieciom w czasie przekraczającym pięciogodzinny wymiar ustalony dla podstawy programowej. Chodzi tu zatem o sam wybór konkretnych zajęć dla dzieci, np. gry, zabawy, i inne, ale na zasadach odpłatności ustalonych w autorytatywny sposób w uchwale. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów , które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.s.o. określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010 r. dopuszczalne jest wszakże ustalenie opłaty także za świadczenia przedszkoli publicznych mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o ile udzielane są one ponad okres bezpłatnych świadczeń, w wymiarze minimalnym lub wyższym - określonym przez radę gminy. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. Powyższe nie oznacza jednak, że opłata ta może być ustalona wyłącznie poprzez wskazanie, iż realizacja zajęć ponad 5 godzin obciążone jest opłatą ustaloną ryczałtowo. Zauważyć zatem należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 sygn. akt I OSK 2315/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach podejmowanych na tle omawianego stanu prawnego niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 - dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA) Zatem uchwała powinna wskazywać za jakie świadczenia opłata jest pobierana, a zadość powyższemu nie czyni wprowadzenie jednej, stałej opłaty. W ocenie Sądu zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za udzielone przez przedszkole konkretne świadczenia. Sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. Opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała przewiduje obciążenie wyznaczoną opłatą w każdym przypadku za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu niezależnie od czasu korzystania i charakteru usług świadczonych przez przedszkole. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Dominowo wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego są odpłatne. W ust. 2 tego paragrafu wskazano, że ilekroć w uchwale mowa jest o opłacie należy przez to rozumieć odpłatność za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z kolei w § 2 ust. 1 uchwały rada gminy ustanowiła, że rodzice ponoszą odpłatność za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującą koszty następujących zajęć opiekuńczo-wychowawczych oraz dydaktycznych: 1) gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój umysłowy dziecka, 2) gry i zabawy badawcze, rozwijające zainteresowania otaczającym światem, 3) zajęcia rozwijające indywidualne uzdolnienia dzieci, 4) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój ruchowy dziecka, 5) zabawy tematyczne, wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dzieci. Natomiast w § 4 zaskarżonej uchwały wskazano, że zakres świadczeń, z których będzie korzystało dziecko oraz wysokość związanych z tym opłat określi umowa cywilno-prawna zawierana z rodzicami dziecka. Zauważyć należy, iż wskazane w § 2 ogólnie rodzaje zajęć wspomagających rozwój dziecka mieszczą się w definicji ustawowej podstawy programowej wychowania przedszkolnego i tożsame są z zajęciami objętymi jej zakresem określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Dokonując oceny zaskarżonej uchwały należy mieć na uwadze, że w § 3 zaskarżonej uchwały określono, iż opłatę za wszystkie świadczenia, o których mowa w § 2 ustala się w następującej wysokości: a) za 6 godzinny pobyt dziecka w przedszkolu w wysokości 60,00 zł miesięcznie, b) za 7 godzinny pobyt dziecka w przedszkolu w wysokości 100,00 zł miesięcznie c) za 8 godzinny pobyt dziecka w przedszkolu w wysokości 120,00 zł miesięcznie. Przy tak sformułowanych zapisach uchwały nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie jaki konkretnie zakres udzielanych przez przedszkole publiczne świadczeń pozostaje bezpłatny, a za jaki rada gminy ustaliła odpłatność. W szczególności wskazać należy, iż gmina ustaliła odpłatność za 6 godzinny pobyt dziecka w przedszkolu. Co prawda brak jest w uchwale wskazania opłaty za 5 godzinny pobyt, to jednakże treść uchwały nie daje jednoznacznej odpowiedzi, że przedszkole nie będzie pobierać opłat za realizację podstawy programowej w ciągu 5 godzin. Ponadto wskazać należy, iż § 2 uchwały, wskazujący zintegrowany pakiet odpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole nie zawiera zastrzeżenia, iż odpłatność może zaistnieć wyłącznie wówczas, jeżeli zajęcia z tegoż pakietu są świadczone poza okresem 5 godzin, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ponadto wskazać należy, iż prawodawca lokalny w treści uchwały posługuje się wyłącznie pojęciem podstawy programowej nie wprowadzając żadnych granic czasowych. Z § 1 i 2 uchwały wynika, że odpłatne są tylko zajęcia przekraczające realizację podstawy programowej. Przy czym wskazać należy, na co zwrócono uwagę już wyżej, rodzaje zajęć określone w § 2 mieszczą się w definicji ustawowej podstawy programowej wychowania przedszkolnego i tożsame są z zajęciami objętymi jej zakresem określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Wobec powyższego stwierdzić należy, że uchwałodawca wprowadzając odpłatność wyłącznie za zajęcia z podstawy programowej winien wskazać jakie, to zajęcia będą realizowane w 6, 7 czy 8 godzinnym pobycie dziecka nie mieszczące się w podstawie programowej uzasadniającym wprowadzenie odpłatności. Wobec powyższego stwierdzić należy, że uchwała jest wzajemnie sprzeczna. Z jednej strony uchwała wskazuje, że płatne są tylko zajęcia ponadprogramowe, a z drugiej strony opisując zajęcia ponadprogramowe w istocie posługuje się pojęciami bardzo ogólnymi opisującymi również zajęcia z podstawy programowej. Ponadto wskazać należy, iż potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Należy zaznaczyć, że odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. Organ powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej stanowiącej załącznik do uchwały, a argumentacja za nim przemawiająca, racjonalna i stosownie uzasadniona. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach (por. teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 1213/10, dostępna w internetowej Bazie Orzeczeń NSA oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., o sygn. akt I OSK 1646/09 oraz z dnia 3 listopada 2010 roku, o sygn. akt I OSK 1386/10 i z dnia 3 marca 2009 r., o sygn. akt I OSK 1189/08 dostępne tamże). Takie stanowisko znajduje również swoje oparcie w bogatym orzecznictwie wypracowanym odnośnie zagadnienia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole powstałym na gruncie nieaktualnych (znowelizowanych) już przepisów prawnych, jednakże można je analogicznie odnieść, zwłaszcza do charakteru i konstrukcji prawnej wspomnianej opłaty (przykładowo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09; z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 457/10; z dnia 15 października 2010 r., I OSK 1386/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 575/10 - dostępne również w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Ponadto zwrócić należy uwagę, że ustawodawca sformułował upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat. Nie spełnia także tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia (niezależnie od ich rzeczywistej wartości). Zastosowana technika legislacyjna prowadzi do wniosku, iż rada gminy winna zatem ustalić opłaty za każde z rodzajów udzielanych przez przedszkola świadczeń, co nie wyklucza możliwości ich zsumowania. Taka operacja winna jednak być czytelna i oparta na szczegółowej kalkulacji sposobu ustalenia wysokości poszczególnych opłat. Mając na uwadze powyższe Sąd zważył, iż zaskarżona uchwała ze względy na treść i charakter jej regulacji pozostaje w istotnej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i rozumiana jako akt prawa miejscowego stanowiący całościową regulację kwestii ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane w gminie przez przedszkole publiczne – winna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego. Z uwagi na wskazane wyżej przyczyny, zaskarżony akt prawa miejscowego w sposób jednoznacznie sprzeczny z aktem ustawowym ustanawiającym upoważnienie do jego wydania, nie powinien stanowić podstawy dla kształtowania stosunków prawnych na terenie jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.