II SA/Wr 114/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus – sprawozdawca Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. nr XV/80/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno. oddala skargę. W dniu 31 marca 2008 r., Rada Gminy Zagrodno, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w zw. z uchwałą Nr XL/211/06 z dnia 20 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno, podjęła uchwałę Nr XV/80/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, M.K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Jednocześnie zaskarżył uchwałę Rady Gminy Zagrodno Nr XV/81/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych, która zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Wr 115/12. Zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale zarzucono naruszenie: - art. 17 pkt 6 lit c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz.717 ze zm.) w zw. z art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm.) wyrażające się w nie uzyskaniu zgody Ministra właściwego ds. rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, na których zaplanowano budowę (lokalizację) farm wiatrowych pomimo tego, że obowiązek taki wynikał z treści wskazanych przepisów, tj. zwarty obszar projektowany gruntów rolnych przeznaczony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na lokalizację farm wiatrowych przekraczał 0,5 ha; - art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sformułowanie w zaskarżonej uchwale zapisów określających w sposób warunkowy zagospodarowanie terenów pod farmy wiatrowe, co powoduje że zapisy te są niedookreślone, a tym samym niedozwolone; - art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego (zaskarżonej uchwały), który nie był zgodny z przepisami obowiązującego na dzień sporządzenia studium, a także poprzez procedowanie w sprawie podjęcia zaskarżonej uchwały pomimo tego, że przez większość czasu nie był zgodny z obowiązującym dla tych terenów studium; - art. 41 oraz art. 43 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonych uchwał) wyrażające się w szczególności poprzez: brak analizy w zakresie oddziaływania elektrowni wiatrowych na ludzi, nie uwzględnienie, że tereny te znajdują się blisko zabudowy mieszkalnej, nie przedstawienie w wykonanej prognozie rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko mogących być rezultatem realizacji projektu, a także nie poddanie opracowanych projektów uchwały wraz ze sporządzonym raportem oddziaływania na środowisko opiniowaniu przez organ ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, o którym stanowi art. 45 Prawa ochrony środowiska; - art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie zaskarżonych uchwał pomimo faktu, że naruszały one obowiązujące w dniu podjęcia uchwały studium. Motywując zasadność złożonej skargi, M. K. w pierwszej kolejności wskazał, że wyczerpał tryb przesądowy warunkujący jej skuteczne wniesienie, tj. pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. wezwał Radę Gminy Zagrodno do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały, jednakże nie zostało ono uwzględnione. Uzasadniając natomiast legitymację do złożenia skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości rolnych położonych na terenach objętych uregulowaniami zaskarżonych do tutejszego Sądu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił jednocześnie, że należący do niego dom mieszkalny położony jest ok. 800 metrów w linii prostej od posadowionych turbin elektrowni wiatrowych, co stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia zarówno jego jak i jego najbliższych. Z treści raportów oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia "Farmy Wiatrowej Modlikowice" oraz "Farmy Wiatrowej Łukaszów" wynika bowiem, że elektrownie wiatrowe emitują określone poziomy hałasu, a szczególnie narażone na oddziaływanie hałasu są obiekty mieszkalne oddalone do 1600 m. Ponadto nieruchomości mieszkalne położone w odległości do 3 km od turbin wiatrowych narażone są na "skumulowane oddziaływanie obiektów na krajobraz". Rozwijając w dalszej części zarzuty skargi, strona skarżąca w sposób obszerny przywołała argumentację i wywody prawne motywujące zasadność ich postawienia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zagrodno wniosła o jej oddalenie. Wskazała nadto, że analiza własności gruntów wykazała, że skarżący był w dniu uchwalania planu właścicielem czterech działek (nr [...], [...], [...],[...]) objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Modlikowice. Pozostałe natomiast, należące do skarżącego działki o nr:[...], [...], [...],[...] oraz [...] nie są objęte ustaleniami żadnego z dwóch zaskarżonych przez M. K. planów i tym samym nie można mówić o naruszeniu ich ustaleniami interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W ocenie organu uchwały Nr XV/81/08 i Nr XV/80/08 nie naruszają w żaden sposób praw M. K. wynikających z posiadanych nieruchomości, co świadczy jednoznacznie o braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Obawy natomiast skarżącego, że kwestionowane ustalenia zaskarżonych planów miejscowych będą miały negatywny wpływ na jego prawo własności, pogorszenie sytuacji życiowej, nie są argumentami świadczącymi o tym, że postanowienia zaskarżonych uchwał naruszają jego interesy prawne lub uprawnienia. Sama tylko hipoteza, że może nastąpić ewentualne zagrożenie interesu w przyszłości, nie stanowi legitymacji do wniesienia skargi. W dalszej części Rada Gminy Zagrodno odniosła się do wskazanych w skardze zarzutów. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 maja 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, a nadto poinformował, że w dniu 27 marca 2012 r. złożona została skarga na uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r., Nr XV/80/08 przez Prokuratora Okręgowego w Legnicy. Pełnomocnik Rady Gminy Zagrodno podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz przyznał, że na skargę Prokuratora, której podstawę stanowią inne zarzuty niż te podniesione w niniejszej sprawie, została udzielona odpowiedź. Skarżący oświadczył, że jest właścicielem 4 działek rolnych znajdujących się w obrębie Wojciechów, którego dotyczy uchwała numer XV/81/08 oraz wskazał, że należący do niego budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 800-850 m od najbliższej wieży wiatrowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ i art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. Nr XV/80/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno. Podkreślić należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień Rady Gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art.18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm./. oraz z art. 3 ust.1, 14 ust. 1 i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. I tak stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy. Zaskarżenie zatem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie chociażby w wyroku z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04 /ONSAiWSA 2005/1/2/, Sąd przyjął, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, gdzie Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. Podkreślić przy tym również należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn.akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str.69/. Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" /a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy /np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy/ może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego /por.A.Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r.,Nr 10/. W niniejszej sprawie, skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawił takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżący nie spełnił przesłanki, która uprawniałaby jego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Niesporne jest w sprawie, że kwestionowana przez skarżącego uchwała dotyczy terenów, względem, których to gruntów skarżący nie dysponuje prawem własności, jak i prawem użytkowania wieczystego. Żadna z należących więc do niego nieruchomości nie znajduje się na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Nr XV/80/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno. Przyznana natomiast przez skarżącego na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. okoliczność, iż jest on właścicielem 4 działek rolnych, które znajdują się w obrębie Wojciechów i objęte są postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr XV/81/08 pozostaje, bez znaczenia dla oceny istnienia po jego stronie legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę nr XV/80/08. Skoro więc nieruchomości skarżącego nie są położone na terenie objętym sporną uchwałą, to zaskarżony w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego nie reguluje i nie zmienia sytuacji prawnej M. K. Przedstawiona natomiast przez skarżącego argumentacja wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w cyt. wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 powyższej ustawy nie decyduje bowiem uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany w przeznaczeniu tejże nieruchomości /por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 251/09/. Brak legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. nr XV/80/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno – w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sytuacja ta powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Powołać się w tym miejscu należy na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie choćby w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 618/11 Sąd przyjął, że "... dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymacje do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., co nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. Natomiast "obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie (...) tzw. władztwa planistycznego" (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, Lex nr 194894). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964)". Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.