II OSK 1990/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 08 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 114/12 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. nr XV/80/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Ł. i Z. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Zagrodno na rzecz M. K. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 114/12 oddalił skargę M. K. na uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r., nr XV/80/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Ł. i Z. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w zw. z uchwałą Nr XL/211/06 z dnia 20 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Ł. i Z. W skardze na powyższą uchwałę M. K. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Jednocześnie zaskarżył uchwałę Rady Gminy Zagrodno Nr XV/81/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych, która zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Wr 115/12. Zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale zarzucono naruszenie: - art. 17 pkt 6 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wyrażające się w nie uzyskaniu zgody Ministra właściwego ds. rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, na których zaplanowano budowę (lokalizację) farm wiatrowych pomimo tego, że obowiązek taki wynikał z treści wskazanych przepisów, tj. zwarty obszar projektowany gruntów rolnych przeznaczony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na lokalizację farm wiatrowych przekraczał 0,5 ha; - art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sformułowanie w zaskarżonej uchwale zapisów określających w sposób warunkowy zagospodarowanie terenów pod farmy wiatrowe, co powoduje że zapisy te są niedookreślone, a tym samym niedozwolone; - art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego (zaskarżonej uchwały), który nie był zgodny z przepisami obowiązującego na dzień sporządzenia studium, a także poprzez procedowanie w sprawie podjęcia zaskarżonej uchwały pomimo tego, że przez większość czasu nie był zgodny z obowiązującym dla tych terenów studium; - art. 41 oraz art. 43 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonych uchwał) wyrażające się w szczególności poprzez: brak analizy w zakresie oddziaływania elektrowni wiatrowych na ludzi, nieuwzględnienie, że tereny te znajdują się blisko zabudowy mieszkalnej, nieprzedstawienie w wykonanej prognozie rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko mogących być rezultatem realizacji projektu, a także nie poddanie opracowanych projektów uchwały wraz ze sporządzonym raportem oddziaływania na środowisko opiniowaniu przez organ ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, o którym stanowi art. 45 Prawa ochrony środowiska; - art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie zaskarżonych uchwał pomimo faktu, że naruszały one obowiązujące w dniu podjęcia uchwały studium. Motywując zasadność złożonej skargi, M. K. w pierwszej kolejności wskazał, że wyczerpał tryb przesądowy warunkujący jej skuteczne wniesienie, tj. pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. wezwał Radę Gminy Zagrodno do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały, jednakże nie zostało ono uwzględnione. Uzasadniając natomiast legitymację do złożenia skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości rolnych położonych na terenach objętych uregulowaniami zaskarżonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił jednocześnie, że należący do niego dom mieszkalny położony jest ok. 800 metrów w linii prostej od posadowionych turbin elektrowni wiatrowych, co stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia zarówno jego jak i jego najbliższych. Z treści raportów oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia "Farmy Wiatrowej M." oraz "Farmy Wiatrowej Ł." wynika bowiem, że elektrownie wiatrowe emitują określone poziomy hałasu, a szczególnie narażone na oddziaływanie hałasu są obiekty mieszkalne oddalone do 1600 m. Ponadto nieruchomości mieszkalne położone w odległości do 3 km od turbin wiatrowych narażone są na "skumulowane oddziaływanie obiektów na krajobraz". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zagrodno wniosła o jej oddalenie. Wskazała nadto, że analiza własności gruntów wykazała, że skarżący był w dniu uchwalania planu właścicielem czterech działek (nr [...],[...],[...],[...]) objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi M. Pozostałe natomiast, należące do skarżącego działki o nr: [...],[...],[...],[...] oraz [...] nie są objęte ustaleniami żadnego z dwóch zaskarżonych przez M. K. planów i tym samym nie można mówić o naruszeniu ich ustaleniami interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W ocenie organu uchwały Nr XV/81/08 i Nr XV/80/08 nie naruszają w żaden sposób praw M. K. wynikających z posiadanych nieruchomości, co świadczy jednoznacznie o braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Obawy natomiast skarżącego, że kwestionowane ustalenia zaskarżonych planów miejscowych będą miały negatywny wpływ na jego prawo własności, pogorszenie sytuacji życiowej, nie są argumentami świadczącymi o tym, że postanowienia zaskarżonych uchwał naruszają jego interesy prawne lub uprawnienia. Sama tylko hipoteza, że może nastąpić ewentualne zagrożenie interesu w przyszłości, nie stanowi legitymacji do wniesienia skargi. Na rozprawie przed Sądem I instancji wyznaczonej na dzień 15 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, a nadto poinformował, że w dniu 27 marca 2012 r. złożona została skarga na uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r., Nr XV/80/08 przez Prokuratora Okręgowego w Legnicy. Skarżący oświadczył, że jest właścicielem 4 działek rolnych znajdujących się w obrębie Wojciechów, którego dotyczy uchwała numer XV/81/08 oraz wskazał, że należący do niego budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 800-850 m od najbliższej wieży wiatrowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego podlega oddaleniu stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). W pierwszej kolejności Sąd zaakcentował, że zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w tym trybie sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wskazał, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, przy czym naruszenie to musi mieć charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Przechodząc zatem do zbadania, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób, Sąd stwierdził, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. W ocenie Sądu skarżący nie przedstawił takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżący nie spełnił przesłanki, która uprawniałaby jego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niesporne jest w sprawie, że kwestionowana przez skarżącego uchwała dotyczy terenów, względem których skarżący nie dysponuje prawem własności, jak i prawem użytkowania wieczystego. Żadna z należących więc do niego nieruchomości nie znajduje się na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Nr XV/80/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni w rejonie wsi Ł. i Z. Przyznana natomiast przez skarżącego na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. okoliczność, iż jest on właścicielem 4 działek rolnych, które znajdują się w obrębie W. i objęte są postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr XV/81/08 pozostaje bez znaczenia dla oceny istnienia po jego stronie legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę nr XV/80/08. Skoro więc nieruchomości skarżącego nie są położone na terenie objętym sporną uchwałą, to zaskarżony w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego nie reguluje i nie zmienia sytuacji prawnej M. K. Przedstawiona natomiast przez skarżącego argumentacja wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. nr XV/80/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Ł. i Z. – w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sytuacja ta powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. K., reprezentowany przez adwokata, podniósł zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, a wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że legitymowanym do wniesienia skargi na podstawie naruszonego przepisu jest wyłącznie podmiot, którego nieruchomości położone są na terenie objętym zaskarżoną uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja przepisu powinna prowadzić do stwierdzenia, że legitymowanym do wniesienia skargi może być również podmiot, którego nieruchomość nie jest położona na terenie objętym kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy zapisy tego planu miejscowego mają wpływ na prawa i obowiązki do nieruchomości nie położonej w obrębie planu, co w konsekwencji powoduje, że taki plan miejscowy dotyczy również interesu prawnego skarżącego właściciela takiej nieruchomości. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Zagrodno wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. W świetle powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wnoszący skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Skarżący musi zatem wykazać swój zindywidualizowany interes, którego naruszenie może stanowić legitymację do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie podstawą oddalenia przez Sąd I instancji skargi było stwierdzenie, że po stronie skarżącego nie istnieje legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r., nr XV/80/08, jako że nieruchomości skarżącego nie są położone na terenie objętym kwestionowaną uchwałą, a zatem akt ten nie reguluje i nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Kwestia możliwości wpływu rozwiązań przyjętych w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działki, które nie są objęte ustaleniami takiej uchwały była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10 NSA podkreślił, że nie ma prostej zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym utrwalone zostało stanowisko wyrażone uprzednio m.in. w wyrokach NSA z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09; z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 591/09; z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1360/08. Podzielając powyższy pogląd NSA w składzie orzekającym uznał, że nie sposób zgodzić się z tak kategorycznym stwierdzeniem Sądu I instancji, iż położenie działki skarżącego poza granicami terenu, dla którego został uchwalony plan, świadczy o braku legitymacji M. K. do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r., nr XV/80/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, że przedmiotem skargi jest plan przewidujący wybudowanie kolejnej farmy wiatrowej w bliskiej odległości od działki skarżącego, nie sposób zatem pominąć różnorakiego oddziaływania elektrowni wiatrowych na otoczenie, co skutkuje koniecznością zachowania określonych odległości od otaczających je zabudowań. Brak dokonania przez Sąd I instancji analizy powyższych czynników oznacza, że – w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - Sąd w sposób niepełny przeprowadził badanie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Z tych względów zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Rozpoznając zatem sprawę ponownie Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić powyższą konkluzję i zbadać legitymację skargową M. K. mając w szczególności na uwadze kwestię możliwości ewentualnego oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej na działki będące własnością skarżącego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.